农村税费改革

一、农村税费改革是国家分配领域的重大改革

农村改革

没有

误区之一：农村税费改革仅是税收问题

对于到底什么是农村税费改革，一些人认为，取消农村乱收费、乱集资、乱摊派，使合理收费、收税规范化，实现税费归位，这是一个税收问题。这种认识虽然并不错，但不全面。从表层看，改革是围绕农村税费进行的。但所涉及较多的却是乡镇政府，它们是改革政策真正贯彻执行的关键，也是矛盾和问题集中体现的地方。农村税费改革前后都面临着乡镇政府收不抵支的问题。改革前这个问题的负面效应是乱收费，改革后的困难是资金紧张造成政府难以履行社会管理职能。这种现象表明：对各级政府在市场经济条件下的职能重新定位，政府应该干什么、不干什么应有一个明确的界定。由政府承担的职能不能推向社会，应推向社会的职能政府不能包揽。特别是在新形势下界定乡镇政府的职能，是农村税费改革能否取得实质性进展、并能平稳过渡的关键。从这个意义上讲，真正搞好农村税费改革，必须首先进行政府职能定位，尤其是乡镇政府职能定位，加快政府职能转变，这是农村税费改革取得预期效果的关键。

误区之二：农村税费改革仅是减轻农民负担

一些人认为，农村税费改革的目的是减轻农民负担，于是将农民负担减轻作为衡量改革有成效的最重要指标，这种认识是不全面的。根据对一些试点县(市)改革的情况调查资料看，各地在减少税赋的基础上，取消了各种收费、集资、政府性基金和达标项目几十种，这无疑使农民负担总体上普遍减轻，但我们又如何看待农村税费改革中遇到的问题，尤其是新问题呢?如县乡财政的收支矛盾趋于尖锐化、基础教育投入不足、乡镇和村级组织经费普遍存在“入不敷出”等，这些问题的出现表明难以保证农民负担不反弹，因此要从根本上清除农村乱收费，解决农民负担问题，必须抓住问题的本质，即进一步完善财税体制，规范财政分配秩序，理顺中央与地方、国家与农民之间的分配关系。

误区之三：农村税费改革仅是农业问题

一些人认为，农村税费改革问题是一个农业大问题，改革的成效直接影响到农业资源的合理配置和农业产业结构调整，以及农民的增收、农村的稳定，这一点毫无疑问是正确的，但是，仅从这个角度认识农村税费改革却欠全面，因为这个农业问题并不是独立的，它与税制、经济形势和结构、城市化问题有着密不可分的联系，必须把农村税费改革作为一项重大调整的系统工程，统筹规则、整体设计，积极稳妥地推进。

从近年的经验来看，农村税费改革面临的难点，主要有以下4个方面：

(一)乡村负债积重难返，乡村运转难度增大，增加了税费改革推进难度

农村改革

2.税费改革往往导致乡村可用财力进一步减少，乡村组织的运转困难明显增大。乡村收益增加，往往是增加农民负担行为的直接结果之一。农村税费改革，如果要真正高举减轻农民负担的大旗，就几乎必然会导致乡村可用财力的进一步减少，至少长期情况是这样。谢仁生等(2000)对江西宜春地区的调查资料显示，农村税费改革后，乡村实际收入大幅度下降，导致农村公益事业难以为继，形势不容乐观。2000年9月，我们对安徽农村税费改革试点的专项调查表明，至少从近期的总体情况来看，安徽试点导致了乡村可用财力减少，其程度是明显的，其中村级可用财力的减少幅度更大。鉴于乡村机构臃肿、运行费用大的问题短期内难以根本解决，由农村税费改革所导致的乡村可用财力迅速减少，必将进一步演化为乡村组织的运转困难。在那些收入主要来源于农业的乡村，问题更为严重。

3.乡村可用财力的减少，乡村运转困难的增加，可能会影响农村税费改革的顺利推进。减轻农民负担，进行税费改革，是党和政府的一贯政策，也是广大农民的强烈要求。但是，这种政策与其他政策一样，最终都需要乡村组织和乡村干部去落实。因此，乡村组织的正常运转，乡村干部的积极工作，是保证税费改革顺利推进的基础。而乡村可用财力的减少，乡村组织运转困难的增大，会不会导致这一基础发生动摇?会不会引起乡村组织“从对自身利益的关心上”去抵制这项改革?会不会从需求上拉动农民负担的增长，抵消农村税费改革的成果?对于这些问题，简单地回答“不会”，可能是过于乐观了。

(二)改革意见分歧大，改革试点模式少，下药对症难

农村税费改革及与此相关的农民负担问题，早在几年前，就已经成为农村研究中的热点问题。近年来，这方面的研究取得了重要进展;但是，迄今为止，基本上仍然是仁者见仁，智者见智，改革意见分歧较大。当然，此项改革是个艰巨复杂的系统工程，不同的研究者由于观察问题的角度不同，在改革的意见上出现分歧，本是正常的。不同意见的存在及其相互碰撞，还可以为本项研究的进一步深化和改革方案的进一步科学化，提供良好的基础。问题的关键在于，当前在农村税费改革问题的研究中，存在以下问题：

(1)有些研究者往往较多地关注改革方案的提出，很少考虑方案的完善或实施;甚至有些方案的设计过于理想化，过分强调改革的必要性，对于改革方案实施的可行性和阶段性，则较少考虑，进而导致其设计的方案往往难以付诸实践。

(2)不同的意见之间，往往是鸣而不争，缺乏有效的“兼容 ”和“取长补短”机制，在一定程度上妨碍了研究的深化和改革方案的完善。

(3)有关方面对于改革试点的态度，往往存在科学性不足的问题。对改革试点方案的取舍，往往难以进行科学、充分的论证;对试点工作的评估，难以进行全面如实的分析和坚持不懈的冷静跟踪。农村税费改革的根本巩固，取决于行政体制和财税体制的改革;而行政体制和财税体制改革成果的根本巩固，又取决于宏观层面的改革。但是，近年来，在少数地县级层次的农村税费改革试点中，往往将行政体制和财税体制改革的重点，较多地放在乡村层面，对于地县级层面的改革，则较少涉及。为什么会这样?地县级层面的改革，涉及到试点决策者的自身利益，可能是一个重要原因。

基于上述三方面的问题，农村税费改革的试点，往往难以避免模式单调和代表性不强的问题，难以通过试点前的多方案筛选、试点中的多方案比较和不断总结完善。促进农村税费改革研究的持续深化，及时地检验和修正改革方案的理论设计，以便更好地做到对症下药。当前，一些地方的农村税费改革试点，在相关配套措施的选择上，往往过分关注中微观层面的改革，轻视宏观改革的配套协调;为什么这样?在很大程度上，也是因为税费改革试点的模式单调，代表性不强。

(三)体制运行惯性大，配套改革复杂性强，税费改革异化易、巩固难

农村税费改革的过程，实际上是个与此相关的不同利益主体之间进行利益调整和再分配的过程。在此项改革的决策过程中，政府往往具有重要的驱动作用。但是，从路径选择及其结果来看，农村税费改革绝不单是一个政府的事情，它其实是各种利益主体之间互相抗衡和妥协的过程。因此，研究农村税费改革，必须关注改革过程中相关利益主体的行为和反应。这些利益主体的行为和反应，关系到一个焦点问题：税费改革的成果到底能不能巩固?税费改革的过程，会不会出现异化?

在税费改革中，影响较大的利益主体，主要有4类：农民，乡村组织，政府部门(指面向农民收取行政事业性费用和政府性基金、集资的行为主体，包括从事经营性收费的政府办服务组织)，党政主要领导层(党中央、国务院及其在省地市的对应机构)。一般来说，在税费改革中，如果能够真正高举“减轻农民负担 ”的大旗，那么，农民将是得益方，也是改革的最大支持者。但是，至少从改革的初期和直接效果来看，农村税费改革极易导致乡村组织的运转困难增大，导致政府部门税外收费被强令取消或严格规范。因此，从自身利益出发，乡村组织和政府部门容易对改革产生消极抵触情绪。但党政主要领导层的高度重视和超常强化的组织领导(包括成立高规格的领导机构、加强监管等措施)，会从外部形成强大的压力，迫使乡村组织“积极参与”改革，迫使政府部门收敛其面向农民的收费集资行为，从而“积极配合”改革。因而，在短期内，农村税费改革要取得一定的成效，是完全可能的。但是，基于以下原因，农村税费改革往往难以回避短期见效易、长期巩固难，改革启动易、防止异化难的问题。

1.农村税费改革的过程，难以始终处于超常强化的组织领导之下。从各地农村税费改革的经验来看，税费改革的短期见效，与党政主要领导层超常强化的组织领导是息息相关的。如在安徽农村税费改革试点中，成立了高规格的全省农村税费改革领导小组，由省委书记任组长，省长任副组长;并从有关部门抽调人员，组成了省农村税费改革领导小组办公室。仿照省里的模式，全省各地市、县和乡镇，也相应成立了强有力的机构。这种超常强化的组织领导，对于安徽试点在短期内取得良好的效果，发挥了重要作用。

但是，这种事实不由得使人产生这样的疑问：如果组织领导稍有松懈，或回归常态，对于农村税费改革，乡村组织的“积极参与”和政府部门的“积极配合”，会不会大打折扣?而没有乡村组织的“积极参与”和政府部门的“积极配合”，税费改革的后续成效会不会明显低于试点初期?对于这样两个问题，简单地说 “不”，恐怕都是过于乐观的。事实上，农村税费改革无论是在何处进行，要长期处于超常强化的组织领导之下，都是难以做到的。撇开其他因素不论，尽管从短期来看，增加农民收入和加快推进农村税费改革都是农村发展中亟待解决的迫切问题，但从长期来看，农民增收问题却是一个比税费改革更为重要的问题。这些更为重要的长期问题，会不会导致党政主要领导层分散其组织领导税费改革的注意力?在此，我们提出上述问题，可能不是杞人忧天。近年来，在其他地方早先进行的税费改革试点中，类似问题已经出现。当然，安徽试点作为全国首家以省为单位的农村税费改革试点，不仅有省委、省政府的高度重视，还有中央的重视和监督，所以，在上述问题上，可能有些例外，要比一般情况更为乐观。

2.不同利益集团之间力量对比关系，可能导致农村税费改革的过程蕴藏着出现异化的较大可能性。从集体行动理论来看，相对而言，农民集团是个大集团，乡村组织和政府部门则是小集团。这些集团之间尽管在根本利益上是一致的，其具体利益的差别也是明显的。基于这些利益差别，“较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益，而大集团则通常做不到这一点”。因此，“‘特殊利益’小集团，或者说‘既得利益者’，具有异乎寻常的力量”。“较小的集团(特权和中介集团)常常能战胜大集团”(曼瑟尔·奥尔森，1996，P35)。可见，如果不从根本上改革现行行政体制，那么，相对于农民集团，乡村组织和政府部门对于税费改革的影响力，最终将强于前者。

据此，我们不难预见，随着税费改革的推进，乡村组织和政府部门运用自身资源，肢解、异化税费改革的进程，也将呈现加快态势。这一点，从下列前车之鉴中可以看得非常清楚。全国农村改革试验区办公室，从1994年开始，在安徽太和、湖南新晃、贵州湄潭、河北正定等县，进行了以农业税费征实为主要内容的改革试验，也称“公粮制”改革。在这项改革的运行中，一方面，每个试点方案，都是在既掌握权力、又有很强的利益动机的地方政府和有关部门的讨价还价基础上形成的;另一方面，在方案的执行中，往往只能由各部门掌握标准来具体操作，以至这项改革最终因改革者对地方政府没有约束力，而成为一种“无规则游戏”(温铁军，2000，P432)。在农村税费改革中，随着上述肢解、异化进程的加快，农民的税外负担能否真正控制得住?政府部门的行政事业性收费和政府性基金、集资能否真正取消得了?或者取消后，会不会卷土重来?过去农村“一事一费一制”的筹资思路，会不会死灰复燃，导致农民负担新的反弹?乡村可用财力捉襟见肘的窘境，会不会促使乡村组织大胆“创新”，将农民负担转嫁给乡镇企业负担?这些问题，恐怕很难说。

3.配套改革的复杂性，增加了改革前景的不可预见性，为农村税费改革成果的巩固，增加了新的障碍。税费改革是一项艰巨复杂的系统工程。改革的成效到底有多大，改革能不能持久深入地进行下去?这一问题在很大程度上取决于改革的内容能不能得到相关配套措施的呼应和配合。以安徽试点为例，为有效地推进这项改革，采取了七个方面的配套措施：

(1)进一步清理各种涉农收费项目，坚决取消所有不合法、不合理的收费，建立农民负担的监督机制;

(2)完善乡镇职能，精简乡镇机构和人员，积极开展乡镇机构改革;

(3)加强农村基层组织建设和民主法制建设;

(4)完善乡镇财政体制，规范县、乡、村之间的分配关系;

(5)积极发展乡镇及村级集体经济，培育和完善农产品市场体系;

(6)规范征收行为，加强农业税征管;

(7)加强监督，保证各项改革任务落到实处。实际上，上述任何一个方面，都是一个艰巨复杂的系统工程，远非朝夕之功所能完成，前景难卜。况且，以上配套措施，仍然主要局限于中微观体制层面的改革。要巩固税费改革的成果，必须从根本上加快宏观行政体制和财税体制的改革。但这些方面的改革，难度更大。有人说，税费改革是牵一发而动全身的。其实，更确切的说法应该是，税费改革牵一发，需要动全身。

从近期的一些改革试点来看，由于农村税费改革往往导致乡村可用财力明显减少，由此引发的3个问题值得高度警觉，并防患于未然。其一是乡村干部的工作积极性明显下降，甚至出现乡村没人愿意当干部的现象;其二是乡村组织的必要功能难以发挥，形成新的农村不稳定因素;其三是农村公共产品的供给水平迅速下降，甚至严重制约农村发展。实际上，在上述3个问题中，任何一个问题，都与配套改革的复杂性密切相关，也都可能导致税费改革巩固难。

(四)农民负担监督难，抵制农民负担增长难

农村税费改革的成效，从根本上说，取决于税费改革及其配套改革的状况，也在相当程度上取决于对农民税费负担的监督状况。对于农民税费负担的监督主体，主要来自两个方面：农民(组织)和政府，特别是高层政府。农民负担是对农民现有利益的再分割。因而，农民之间对于监督和抵制负担的增长，具有共同的利益。在此方面“监督”的改善、“抵制”的增强，相当于针对农民的公共产品供给水平的增加。但是，在当前农户小规模家庭经营的体制下，作为农村交税纳费主体的农户，不仅是高度分散的，也是小规模的。公共产品生产的外部性，单个农户在此方面加强“监督”“抵制”的成本，与其所得的严重不对称性，以及为数众多的分散农户之间较高的组织成本，往往导致农户缺乏足够的动力去进行这种监督与抵制。因而，在抵制和监督农民负担的增长方面，同样难以避免公共产品生产中的 “搭便车”问题。这种“搭便车”问题的存在，决定了农民对其负担增长的监督和抵制，往往是严重不足的、低效的。除非这种负担问题，在一定范围内激化到了相当严重的程度。否则，单个农户抵制负担增长的最有力形式，往往就是“以死抗争”。

此外，农民要对其负担状况进行监督，还会受到信息不对称的困扰。有关减轻农民负担的政策法规，是农民监督和抵制负担增长的有力武器。但在当前情况下，农民与政府之间的信息不对称性，往往导致农民并不一定很清楚，哪些负担是合理合法的，哪些负担是不合理不合法的。在有些地方，政府部门有意无意地减少对有关减负政策的宣传，由此还进一步增加了这种信息不对称程度。这种信息不对称现象的存在，实际上使农民对其负担增长的监督和抵制更为艰难。

如果从广义上来理解政府，那么，对于农民负担的增长，来自政府的监督和抵制，往往也难以达到有效的实施。原因很简单，主要有以下两点：

(1)对于政府有关部门增加农民负担的行为，对于农民负担的总体状况，政府主要领导人往往并不完全知晓。这种信息不对称现象的存在，往往导致政府主要领导人对其有关部门增加农民负担的行为，难以进行有效的监督和抵制。

(2)近年来，农民负担越来越重，实际上是一级一级层层加码加出来的，从上到下层层搭车搭出来的。各级政府部门自行出台的收费、集资项目和达标升级活动，各种官办服务机构的强行服务收费，才是形成农民负担的主要源头。在许多地方，乡村机构臃肿，乡村组织的搭车收费和乱收费，对于增加农民负担可能起到了推波助澜的作用。但是，如果没有波澜(乡镇以上政府部门的收费、集资和达标升级活动)，乡村组织的“推波助澜”，也就无从谈起。既然如此，要靠来自政府的监督和抵制，在减轻农民负担、规范农村税费制度方面取得明显的效果，在总体上就是比较困难的。

全国农村改革试验区办公室从1994年开始，进行了以农业税费征实为主要内容的改革试验。这项改革给予我们的一个重要教训就是，在增加农民负担方面，地方政府和部门的权利是很难“自我约束”的。最近发生的两个故事，也或多或少地说明了，如果主要寄希望于政府部门的自律行为(或政府监督其部门)，是难以从根本上减轻农民负担的。一个故事是，四川省某村党支部书记，因向农民宣传减负政策，被判3年劳教;却因全心全意为农民服务，在出狱时受到农民鸣炮欢迎。另一个故事，则是一本宣传中央减负政策的书，在经历了一段时间的畅销后，被有关部门要求“不惜一切代价收回”。

监督农民负担增长的艰难性，在很大程度上，还源于测度农民收入的困难性。负担重不重，很大程度上，是相对于收入而言的。同样的负担额度，如果收入高一些，负担就显得轻一些;如果收入低一些，负担就显得重一些。但是，在当前以小规模农户分散经营为主的格局下，如何准确测度农民收入，是一个非常困难的问题。庞大的测度成本，不仅使这种准确测度难以实现，还为农民收入“泡沫”的形成，提供了方便条件。