深圳城管：带上律师去执法

“过去做城管，吵架、打架是家常便饭。”城管出身的唐恩明对记者坦言，“过去我一直以为，城管也只能是这么个干法，直到2007年至2012年转岗去了南头街道司法所当所长才换脑”。

城管的“温柔一刀”，让石材店店主李涛刻骨铭心。

“那次来执法，他们不恼不吵，只是一个劲儿拍照。这突然‘温柔’起来，还真让人不适应，手脚都不知道怎么放才好。”李涛的店铺位于深圳市龙华新区民治大道530号，在他以往的印象中，城管和商贩之间像是“猫鼠游戏”：你来了，我就跑；你走了，我再来；实在不行怼上了，那就是“针尖对麦芒”。城管群殴商贩、小贩打伤刺死城管“上头条”的恶性事件，李涛也没少耳闻。

没几天，李涛就收到民治街道城管执法队开具的行政处罚决定书：超出门店、窗外墙摆卖属违法经营，按照其违法摆卖面积处以2.7万元罚款。

“这样的罚单周围不少商贩都收到过，我当时想的是不理他，他也不能把我咋样，最后还不是不了了之？”这张2015年9月开出的罚单，李涛就这么一拖大半年。

出乎李涛意料的是，城管这次尽管看上去“温柔”了许多，但追罚却是锲而不舍。在接连而至的催告中，一份落款“广东淳锋律师事务所”的律师函令他惴惴不安好一阵子。

民治执法队并没有闲着。在用尽一切行政手段并备齐了各环节的完整证据材料后，他们向深圳市盐田区法院申请了强制执行。今年7月，法院裁定强制执行，这是龙华新区首例由城管部门申请法院强制执行的案件。

由于李涛名下无可执行的存款，他被列入待执行名单，这会影响他的个人诚信记录，今后贷款受限。李涛后悔不迭，同条街的其他商贩也无不为之一震，受罚的商贩们不敢再拖，都主动捏着罚单找上了执法队的门。

多年占道经营的市容顽疾得到明显遏制，一条街道旧貌换新颜。这让民治执法队所有队员松了一口气，也不禁对驻队服务的淳锋律师事务所年轻律师王毅刮目相看。

王毅只是在深圳城管执法队伍驻队的100名律师之一。2014年7月，深圳市开始试点“律师驻队、随队执法”，第二年9月全面推行。一年多时间，全市66支执法队已有57支聘请律师驻队，覆盖率达86%。与此同时，2009年以来城市管理领域内一直处于上升趋势的暴力抗法事件，在2014年至2015年刹车扭转、掉头向下。

在此项改革最早发端的南山区沙河街道城管执法队，试点律师驻队的第一年，案件执行率就达97%，比2013年提高了54%，第二年又进一步提升到99%；律师驻队两年多来，暴力抗法事件仅2宗，而2013年达38宗。就整个南山区而言，2015年之前，每年都在300宗以上，几乎每天一宗，而2015年没超过10宗。

“律师驻队、随队执法”，并非只是看上去很美。

“过去做城管，吵架、打架是家常便饭。”城管出身的唐恩明对记者坦言，“过去我一直以为，城管也只能是这么个干法，直到2007年至2012年转岗去了南头街道司法所当所长才换脑。”

唐恩明现任深圳市南山区沙河街道党工委委员、执法队队长，这个40来岁的中年汉子，点燃了“律师驻队、随队执法”改革的第一把火；他所蜗居的那间办公室，成了试点的“策源地”。

在司法所的5年，唐恩明与律师打交道最多的案件是劳资纠纷。“工人和企业发生纠纷，闹到我们那里，再把人社部门请过来协调。他们神了，声也不用高，嘴也不用吵，更不用动手动脚。把案子事实了解清楚了，当场摆出法律依据，一条条跟企业说，违反了哪条，要怎样处罚；再跟工人说，你们提的哪条合法，哪条不合法。说得两边都心服口服，没脾气了。好，现场开单，双方认账。”

这段经历，给了唐恩明很大触动。2013年7月，重回城管队伍的唐恩明，脑子里始终萦绕这样一个念头：怎样让城管执法跟人社部门一样，有尊严、有威信。

“不能简单粗暴，更应强调文明劝退、就地取证、按法律程序开单处罚。”深圳市城管行政执法监察支队副支队长张建军说。彼时，在舆论压力面前，城管希望告别那种被妖魔化了的野蛮形象，走法治化道路。

在唐恩明看来，归根到底还是要靠“法”来解决，“谁懂法，会用法？莫过于律师。”他眼前一亮，脑子一转，想到了在司法所处理一起交通事故纠纷时相识的律师——广东国晖律师事务所合伙人谢挺。

2014年6月，唐恩明、谢挺、南山区城管局执法监察大队副大队长江豪、蛇口消息报记者雷玲，几个人一起窝在唐恩明的办公室里，开始谋划一场后来被命名为“律师驻队、随队执法”的实验。

“城管给人感觉是武的，律师是文的，一文一武能不能相容，一开始也拿不准，所以大家说先搞半年，试试看。” 谢挺说。双方草签协议，南山区城管局和沙河街道办共同出资9万元，聘请国晖事务所派驻律师。一个月之内，谢挺手下的“85后”女律师王跃琼就到执法队报到了。

王跃琼的到来，在几乎清一色男性的城管队里激起涟漪。

“城管面对的情况那么复杂，执法环境有危险，我们这些经验丰富的‘老江湖’有时还架不住，她个20来岁的姑娘，能派上用场？”队员们面面相觑，满脸狐疑。甚至有人跟她说：“你就每天坐坐班好了，该干自己的事干自己的事，执法这一块，你帮不上忙。”

王跃琼有备而来。上岗之前，她就花了大半个月时间，摸清城管的职责和相关法律法规。执法队员们不太配合，她就自己整理案卷，面对很多石沉大海的处罚单，跟谢挺和唐恩明商量后，一个月后就发出第一批26份律师函。

“没过几天，我们就觉察到了不一样。除了一家‘老顽固’，其余25家被处罚对象，接到律师函后都不请自来了，有的还通过熟人渠道向我们打听：‘这次动真格的了？罚款能不能打个折？’”副大队长郭超说。以前100张罚单，能够主动到队接受处罚的只有40单出头。

“这些‘老油条’连我们都不怕，却怕你，律师函里到底跟他们说了什么？”被队员们围着问，王跃琼淡淡地说：“其实也没什么，无非就是一堆法言法语，讲清楚利害关系。他们不是怕我，是怕法律。做生意要挣钱，他们也不愿惹上官司，骨子里还是有畏讼的心理。”

初战告捷，唐恩明和谢挺等人趁热打铁，在实践中完善“律师驻队、随队执法”各项工作流程和运行机制。明确驻队律师以购买服务的方式为执法队提供法律服务，律师职责包括提供法律咨询、开展法制教育、严格执法审查、开函催告履行、介入现场处置、申请强制执行、代理复议应诉等十大项，并设计了一系列法律规范文书和考核管理章程。

成功整治后井然有序的白石街。

在钟炎松记忆里，城管和商贩之间的对抗冲突几乎每天都在白石街上演。

700多米长的白石街从南到北穿过白石洲村，宽度仅能并行两辆小车，无论白天晚上，这里都是白石洲最热闹的地方。热闹归热闹，整个街面看上去井然有序，路面清洁平整，行人畅行无阻；道路两旁的各种店铺整齐排列，铺面洁净，门前清爽。

“别看这里现在还不错，要搁在两年前，别说走车了，人过一下，都得半个钟。”在街边开了间百货店的钟炎松所言并不夸张，当时，店铺门前的台阶、台阶下面的马路，都曾是商贩们竞相争夺的经营场地。“哪儿都是摊儿，乱七八糟，把街道围得水泄不通。我进一次货都得三四个小时，因为车进不来，要自己花钱雇十多个保安来清路。打电话让城管来执法，城管刚管到街中间，街头那边刚刚才被赶回去的摊又摆了出来。”

沙河街道是深圳城乡二元结构特征极为突出的街区，24平方公里的辖区内，既有华侨城纯水岸、波托菲诺等高档小区，也有世界之窗、欢乐谷等知名旅游景点，“名声”在外的城中村白石洲就位于该片区。

白石洲村多年来以“脏乱差”出名，是让城管执法队十分头疼的地方。按照法律规定，对违法行为人，执法队可以开具行政处罚决定书，但对有的违法商贩来说，这种罚单就像一张废纸。既然处罚不顶用，面对职责压力，执法队员更倾向于使用简单粗暴的执法方式，现场暂扣或没收违法经营物品工具成了主要手段，暴力执法和暴力抗法的现象随之增多。

起初，对于执法队里出现的新面孔——律师王跃琼，白石洲村的商贩们并没在意。让他们略感奇怪的是，此后即使出现超线经营等违法行为，执法队员也不再像以前那样“打打杀杀”，更多时候只是在现场拍拍照、录完像就走了。“今年以来特别明显，打架、吵闹堵路一次都没看到了。”

现场冲突没了，但违法经营的商贩同样会很快收到来自执法队的行政处罚通知单。如果照以前不予理睬的话，商贩们很快就感受到另一种压力——一份盖有律所公章、签有律师名字的催告函。催告函中，详细告知了商贩违反了哪条法律、处罚依据是什么、拒不执行将面临何种法律后果。

“律师驻队，首先约束的是城管队员自己。”南山区沙河街道党工委书记、办事处主任陈书爱认为，实施“律师驻队”，其实是引入第三方专业力量协助城管执法，不只是带来城管执法力量的“物理变化”，更催化了执法方式、执法人员素养等方面的“化学反应”。

“别以为律师只是帮你们‘治’违法商贩的，城管自己要先被‘治’！”在给执法队普法的培训班上，面对一些态度举止轻慢的执法队员，谢挺撂过狠话，拍过桌子。驻队律师到位后，他们首先强化城管队员的法治观念和程序意识，对沙河执法队全体执法队员和协管员集中培训了8次。

不仅要驻队，驻队律师每周还要至少随队执法一次。“其中非常重要的一项任务，就是填写随队执法登记表。”王跃琼拿出一份表格，上面记载了她随队执法时所发现的执法队员的不规范行为——“执法过程中没有表明身份”“劝导过程中语气强硬”“现场开单出现将当事人姓名写错”等，以供队员执法回来后对照整改。

在由律师事务所出具给执法队的律师意见书中，驻队律师对执法现场如何拍照、哪里该拍特写、录像里要有几名执法队员、该如何制作勘察笔录等诸多执法细节，都给予详细指导。

在律师建议下，城管队员改变了传统的执法方式，强调慎用对抗性手段，尽量少扣押物品，改为以固定现场证据为主。这使得发生在执法现场的直接冲突和对抗大为减少。“实践证明，执法中因物品争夺、言语争吵引发的冲突占八成以上。”在沙河执法队队员吴哲看来，在城管和违法商贩之间，律师仿佛成了一剂润滑剂，让矛盾变得缓和，将冲突化解于萌芽。

这种看似“自我束缚”的做法，在一定程度上增加了后来“律师驻队、随队执法”改革在全市城管队伍中推广的难度，遭遇了一些波折和明里暗里的抵制：个别执法队有抵触情绪，觉得被外人看着会束手束脚，被人指手画脚很不自在；还有人认为城管这一行，不可避免要打点擦边球，否则工作没法干；律师只是照本宣科，不了解城管一线的复杂实际，等于让“外行指导内行”，帮不了忙还会添乱。

历经反复争论、碰撞、探讨、研究，2015年9月，深圳市城管局与市司法局联合发文，在全市城管执法部门推广“律师驻队、随队执法”。“以期借助律师的力量来帮助我们实现‘法治城管’的转型升级。”深圳市城市管理局副局长綦文生坚信法治的力量。

2015年8月，南山区桃源街道执法队在塘朗村开展超出门店经营专项整治。林某经营一家生活超市，超门店经营面积达75平方米，按照《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》“超出面积每平方米处五百元罚款”的规定，林某将面临3.75万元罚款。

开这么大的罚单，一开始连执法队员自己都犯怵：是不是太狠了？执行得下去吗？他们拿捏不准，顾虑重重。

“开！”谢挺给执法队打气，“只要取证到位，程序完善合法，细节上不留瑕疵，法律规定怎么罚就怎么罚，就算走到强制执行这一步，咱也有底气，否则法律权威何在？”

果不其然，罚单开出后，林某不以为然，不提供身份证件，也不配合在笔录上签名，缴款更是连影儿都没有。在谢挺的指导下，执法人员到社区工作站和市场监督管理局调取当事人的身份信息，按照移送法院强制执行的标准来制作案卷，对取证照片、现场勘验、文书送达等程序严格把关，做好了把这场硬仗打到底的心理准备。

连番的催告让林某认识到了问题的严重性，于是来了个缓兵之计，承诺半年内缴清罚款。可最后期限将至，仍不见动静。谢挺果断再发律师函，告知他若不主动缴纳罚款，执法队将移送法院强制执行；超期还要加处每天3%的滞纳金。林某在咨询专业人士后，无奈放弃抵抗，缴纳了罚款。

这一仗，让那些对推广“律师驻队、随队执法”改革仍持怀疑和抵触态度的人，逐渐转变了看法；加之市一级明确购买律师服务的钱由区财政支付，使得律师驻队工作在全市城管执法队伍的开展走上了快车道。

“别看他们现在没那么凶了，但‘治’起人来，可比以前管用。”白石街的商户陈木城深有感触。2014年5月和7月，他的两家蔬菜店分别因为超门店经营被罚款2500元和1500元。对此，陈木城也是一个“拖”字，通知单、律师函一概不理，处罚决定也直接拒签。“按过去和周边人的经验，这种事情是老实人倒霉，赖一赖、拖一拖也就过去了，反正他们拿我没办法。”

没想到这一次执法队动了真格。2015年2月10日，法院裁定准予强制执行，陈木城随即发现自己的银行账户被冻结。无奈之下，只得乖乖去缴罚款，加上滞纳金，4000元罚款变成了8000元，令他懊悔不已。如今，后进变先进，陈木城时常现身说法，帮执法队员劝导其他商户小贩守法经营，“路顺畅了，大家的生意也好做了。”

事情旋即在周围的商贩中传开了。“连厉害的刺儿头都不敢扎刺了，咱们怎么办？”“还能怎么办？摆到外面来的，都搬进去，别等人家来了，自己整改吧。”就这样，没有冲突，没有对抗，一度“脏乱差”的白石街变身为城中村的模范街。

沙河执法队的经验是，对最顽固的“老赖”，“后手一定要硬”，那就是申请法院强制执行。到目前为止，该执法队共对16宗逾期不履行法律义务的案件向法院申请了强制执行，均已裁定强制执行，5宗已执行完毕，11宗正在执行中。

而90%以上的商贩，接到律师函后一般就会主动缴纳罚款。“过去之所以执行率低，那么多积案处罚不了，一追到底的意识比较薄弱固然是一方面原因，但更致命的是我们对自己的工作缺乏信心，因为法律文书做得不完善，程序做得不到位，细节上不周密完备，到了法院那里就容易吃瘪。”綦文生说，申请强制执行常常因程序上的瑕疵被打回。

“久而久之，一线执法队员产生了一个错觉，认为法律没用，严格依程序执法行不通。实际上，不是法律没用，而是我们不会用，是律师帮我们用对了法、用好了法。”深圳市城管行政执法监察支队支队长冯增军深有同感。

一些给力的法律武器，也被驻队律师从浩瀚的法律法规中发掘出来。尤其是对拒不履行处罚的违法商贩，通过法定程序，将其行为记入个人信用记录。一家垃圾车发生滴漏的环卫公司，就因为不良信用记录的污点，去别的城市参加招投标受阻。对一些社会危害性大、影响恶劣的违法案件，驻队律师积极寻找刑法上的适用，并协调公安等部门在执法上合作，产生了更大的威慑力。

王跃琼在城管执法队上岗的当月，一名执法队员与白石街商贩刘毅发生冲突，在强制扣留的过程中，刘毅与队员有肢体接触，说城管打了他。

随队执法的王跃琼表明身份后，刘毅显得有点吃惊。王跃琼调出现场录像，发现队员只是扣押商品，没有打人。她当场告诉刘毅，他的行为为何违法，以及需要承担哪些法律后果。第一次接触律师的刘毅给自己打圆场：“既然律师都来了，那我就不说什么了……”

两年的驻队工作，让王跃琼在白石洲已经赫赫有名，在开函催告履行、介入现场处置、罚后答疑说明并进行法制教育的过程中，她与不少商家“不打不相识”，成为当地公认与信服的法律专家。

“我们刚刚到二楼中队接受处罚，结果他们让我们先上三楼到你这来，是什么意思？”在沙河执法队驻队律师办公室采访时，记者碰到两位面色凝重的男士，一前一后进了门，走在前面的“眼镜”开口满是疑惑。

“您先坐下。”王跃琼招呼两人坐定后，回身从办公桌拿出一份《驻队律师法制教育告知书》，把里面详细列明的相关法规条款一条一条讲解给两人听。

“哦，我们就是违反了这一条。”“眼镜”指着其中一条自言自语。随后，他们在告知书上签字，出门下二楼交罚款，神色明显缓和了许多。

“这是我们专门设计的一个制度流程，就是让来受罚的管理对象，都要先接受一次律师的法制教育。就像法院有个判后答疑一样，我们也通过驻队律师对行政处罚进行答疑解惑，借此机会开展法制教育。”谢挺说，为此，他们特意把驻队律师办公室安排在三楼第一间。

唐恩明说，过去很多人虽然来接受处罚，但心里有怨气，一路骂骂咧咧，常常是一边缴款一边跟队员大吵大闹。“但经过律师这么一说，知道自己的确违法了，心里的怨气就少了大半，口服心也服，现在我们的楼里天天都像现在这样安安静静。”

对于首次违法的商贩，深圳城管执法部门也听从律师建议，运用“自愿申请参加社会服务”的方式来代替处罚，服务内容包括辅助执法、清理小广告、清扫街道、交通劝导等。“物品我们先暂扣下来，同时发给违法商贩一份《参加社会服务申请表》，参加足够时间的社会服务并承诺不再违法经营后，商贩就可以把物品取回。”唐恩明介绍，截至6月30日，共有51名违法行为人申请了社会服务，已执行完毕。

在綦文生看来，推动文明执法、严格执法，并不意味着能够解决所有问题；执法效力的提升，目前也只限于对有固定经营场所的商贩。而对大量基本身份信息都不明确的流动商贩，即使律师帮忙，穷尽各种手段，90%以上也无法处罚到位。对此，惟有提升全社会的文明素质，形成自觉懂法、守法的氛围。

“说一千道一万，就是一个‘法’字，用法来重构城管和商贩之间的关系。”深圳市城市管理局局长王国宾说，律师驻队是问题导向倒逼出来的改革，最终有助于提升整个社会的文明素质，营造法治氛围。南山区委书记姜建军要求扩大“律师驻队”的应用层面，南山区安监、环保等相关执法部门已推行“律师驻队”。

“律师驻队既是公众参与执法的一种形式，也是实现民主监督的重要途径。不仅在城管执法领域适用，在其他执法领域同样适用。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授也提醒，在推广过程中，需注意因地制宜，统筹考虑律师和行政机关之间的关联度，确保律师始终秉持中立立场，而不至于变为城管等行政机关的附属品。