从三峡建设到西部大开发 重庆直辖的战略布局

重庆直辖后的首任市长蒲海清回忆，作为时任四川省委副书记、常务副省长的他1996年1月第一次听说中央正在研究重庆成立直辖市的消息时，第一感觉就是“不相信”。

1997年6月18日,重庆直辖市正式挂牌。

1997年6月18日,重庆直辖市正式挂牌成立。重庆成为继北京、天津、上海之后的第四个直辖市,也是西部地区唯一的一个直辖市。

直辖市在中国省级行政单位中具有独特的地位。此前,没有多少人会想到重庆会成为中国的第四个直辖市。21年过去,依旧还有很多人未曾充分认识到重庆直辖对中国经济空间整体布局的巨大影响,以及重庆直辖对中国行政管理体制改革的先行价值。

重庆直辖后的首任市长蒲海清回忆,作为时任四川省委副书记、常务副省长的他1996年1月第一次听说中央正在研究重庆成立直辖市的消息时,第一感觉就是“不相信”。三个月后,蒲海清到北京向时任中央政治局常委、书记处书记胡锦涛同志汇报干部工作和党建工作时,胡锦涛提出要求:“中央原来准备让你做四川省省长,但是考虑到重庆要成立直辖市,重庆的工作任务更艰巨,中央准备调你到重庆市工作。这件事情要绝对保密。”

此时,重庆直辖进入紧锣密鼓的实质筹备工作之中,而其缘起则要追溯至1985年。直接的动因是三峡工程,为此,当时甚至一度有过“三峡省”的规划。蒲海清也认为,三峡移民是重庆直辖的重要任务之一。

1985年1月19日,改革开放的总设计师邓小平参加建设广东大亚湾核电站有关合同签字仪式后,专门听取了时任国务院副总理李鹏关于建设三峡工程的汇报。当汇报“正在考虑专门成立三峡行政区,用行政区的力量来支持三峡工程建设,做好淹没区的移民和经济开发工作”时,李鹏提出:“这个行政区应该包括重庆市,有了大城市,有一定的工业经济基础和人员智力的支援,便于发展经济。”但邓小平当即表示:“可以考虑把四川分为两个省,一个以重庆为中心城市,一个以成都为中心城市。” 这是邓小平提出设立重庆直辖市的最初设想,也为以后此项工作的推进指明了方向。

这段历史,李鹏同志写进《众志绘宏图——李鹏三峡日记》当中,该书于2003年出版。

1994年,三峡工程上马。次年,已经担任国务院总理的李鹏同志考察三峡工程时提及邓公当年的设想,表示可以据此考虑设立重庆直辖市。

百万移民是世界级难题。从地理位置来看,三峡工程虽然建设在湖北省境内,但上百万的库区移民却有85%来自重庆市辖区。可以说,三峡工程成败的关键在于移民,不将三峡移民安置好,三峡工程就无法顺利实施。

如何实现三峡库区的大发展、大稳定?前提是强有力的统一管理,重庆直辖被视为最佳方案。

1997年3月6日,在第八届全国人民代表大会第五次会议上,国务委员李贵鲜代表国务院向大会作《关于提请审议设立重庆直辖市的议案的说明》(以下简称《说明》),《说明》指出,重庆直辖“有利于三峡工程的建设和库区移民的统一规划、安排、管理。现在的重庆市和万县市、涪陵市的移民任务,占三峡库区的80%以上。设立重庆直辖市,将移民工作统一管起来,有利于国家对三峡库区开发性移民政策的落实、资金的统筹安排和管理,有利于把移民工作做得更好,促进三峡工程建设。”

蒲海清说,1996年10月底,三峡工程四川库区移民工作顺利移交重庆市接管。实践证明,成立重庆直辖市的决策是正确的。到2007年,重庆基本完成了百万三峡移民(实际达137万人)的艰巨任务,城镇移民“零就业”家庭基本消除。

1997年2月19日,改革开放总设计师邓小平同志去世当日,李鹏总理让秘书将《关于设立重庆直辖市的议案》送达人民大会堂的全国人大常委会办公处。

这是向伟人的敬礼。

如果说当初考虑重庆直辖是为解决三峡工程带来的系列难题,那么,随着我国经济社会一日千里的发展,重庆直辖的战略意义则远超最初动因,全国均衡发展的战略思想与西部大开发战略决策为重庆发展进一步指明了方向。

早在改革开放之初,邓公就明确提出了“两个大局”的战略思想,一个大局是:东部沿海地区要加快对外开放,先发展起来,中西部地区要顾全这个大局;另一个大局是:当发展到一定时期,就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展,东部沿海地区也要顾全这个大局。

蒲海清介绍,到1997年,除了考虑三峡工程,重庆直辖首先考虑的是四川省人口过多,1.1亿人口,面积过大,57万平方公里,管辖23个地级行政区、221个县级行政区,是我国管辖县级以上行政区域单位最多的省,本身不便于有效管理。“我在四川当了11年副省长、副书记,还没有把所有的县走完。汶川大地震的震中汶川县,我只到过县城,其他地方都没有去过。”

但在蒲海清看来,重庆直辖更长远的意义在于:作为长江上游最大的城市,它的直辖可以充分发挥其中心城市辐射功能,利用它的区位优势带动西部地区发展。

李贵鲜在《说明》中指出,设立重庆直辖市是国家为加快中西部地区经济和社会发展所采取的一项重要举措。这样做,有利于充分发挥重庆市作为特大经济中心城市的作用,带动川东地区以至西南地区和长江上游地区的经济、社会发展。重庆市与西南各省、长江上游地区有着密切的联系。以重庆市为中心,川、黔、滇三省部分地、市参加的重庆经济协作区,经过多年的工作,促进了这些地区的经济发展和商品流通。因此,设立重庆直辖市,有利于进一步发挥它的区位优势、龙头作用、窗口作用和辐射作用。

纵观中国区域经济版图,重庆恰好位于中国中西部的结合点上,既是长江上游最大的经济中心城市,也是西南地区重要的交通枢纽和科技、文化、教育事业的中心,这决定重庆可望成为中国内陆发展的重要引擎。其实,历史也可以证实这样的判断。

从1891年起,重庆就是中国内陆最早对外开埠的通商口岸;抗战时期,又作为国民政府“陪都”;新中国成立之初,“西南局”设立于此,统辖中国西南地区;改革开放之后,重庆成为中国14个计划单列市(副省级)之一,经济实力远非一般地级城市可比。历经如此百年发展,重庆异军突起,作为推动中国经济发展大局“战略支点”,可以说是时代的必然选择。

1997年的重庆直辖成为西部大开发的序曲。三年后,西部大开发战略正式启动,改革开放向内陆挺进,“两个大局”思想落地生根。

站在改革开放40年的今天,重庆直辖的意义更加凸显。2015年,随着国家“一带一路”建设的深入推进,处在“一带一路”和长江经济带“Y”字形大通道连接点上的重庆,被视为印度洋通向太平洋,恒河流域通向扬子江流域,甚至是南亚、中东、非洲、欧洲通往中国的重要枢纽,在国家区域发展和对外开放的棋局中具有独特而重要的战略地位。

重庆是第三座欧亚大陆桥的重要中转站,如今,从重庆首发的“渝新欧”铁路占到全国中欧班列货运总量的近50%。2017年,重庆自贸区设立,开放的红利进一步释放,重庆内陆开放高地特征更加凸显,为西部大开发、“一带一路”和长江经济带建设注入了无可替代的强大动力。

蒲海清充满感情地说:“回过头来看,重庆设立直辖市以后的发展,不仅使自身的经济、社会发展上了一个大台阶,而且对长江上游、整个西南地区的辐射作用、带动作用都非常明显。小平同志是最早提出把重庆从四川独立出来的,他不愧是改革开放的总设计师,站得高、望得远。”

如果从1985年开始算起,重庆直辖的方案经过深入而缜密的调查、讨论,据蒲海清回忆,中央先后提出过四个方案:

其一,以三峡库区为中心建立一级行政区,成立省或者直辖市,包括湖北宜昌,也就是和之前的“三峡省”模式差不多。但后来觉得牵涉地方太多,不能精简机构,中间管理成本过高,放弃了,没有怎么讨论。其二,在原来重庆计划单列市的基础上,直接升级成一个直辖市。这是最简单的办法,也不会触动各方利益。但这个方案不仅解决不了四川人口过多的问题,也解决不了三峡移民问题。其三,在现在重庆直辖市的格局上,还把广安、达川、南充等也拿过来。其四,就是现行的重庆市区划,只包括重庆、万县(今万州)、涪陵和黔江。

为什么成立直辖市而不是“三峡省”?为何选择现有方案?在蒲海清看来,重庆直辖还承担着我国行政体制改革的重要使命。

按照当前的省、市、县、乡四级行政体制,设立省就需要四级,而直辖市只有三级,重庆当时直管42个县,直接去掉地市级机构,减少三分之一的行政编制,减少行政经费,提高行政效率,有利于形成小政府、大社会的格局。

2007年,重庆直辖10周年之际,新华社发文介绍,自1997年成为直辖市开始,重庆探索行政体制改革的步伐一直未停,由于政府规模的“瘦身”,行政管理层次的减少和“扁平化”,不仅行政事业编制有了剩余,而且每年节约行政经费高达100亿元。

地市级五大班子齐全,去掉之后怎么安排人员去向?重庆经验认为:这是个伪难题。据蒲海清介绍,随着重庆直辖市机构编制的确定,很快就把地市级中间机构取消了。地市这一级一大批干部怎么办呢?有的提前退休,有的逐渐做巡视员,有的去了人大、政协,通过10年全消化了。多年以后,重庆还没把中央给的编制用完,重庆公务员占总人口比重是全国最低的。

当然,减少行政层级、精兵简政和减少行政经费还只是行政体制改革的第一步。作为大农村、大城市的综合体,重庆还在探索城乡统筹发展新模式,朝着公共服务型政府方向迈出重要步伐,不断深入探索行政体制改革的新空间。蒲海清说:“从我个人的工作经历来看,行政体制改革对经济发展的推动作用也是很大的,甚至更加重要。”

在行政体制改革亟待深化的今天,重庆直辖所带来的经验,无疑极为宝贵。