马鞍山经验

近年来，在上级法院的直接指导和各级党委的高度重视下，马鞍山中院坚持“党委领导、政府主导、司法推动、社会协同、多元参与、法治保障”的多元化解工作格局，以顶层设计为支撑，以搭建层级平台为纽带，以创新治理体系为着力点，以良性互动机制为重点，以“一院一品、错位发展”为抓手，不断推进多元化纠纷解决机制改革工作。马鞍山中院被授予“全国多元化纠纷解决机制改革示范法院”，有三个基层法院被授予全省示范或先进法院。

2015年4月，马鞍山市中级法院被评为“全国法院多元化纠纷解决机制改革示范法院”，作为全国首批多元改革示范法院，市中级法院以方略升级、载体升级、实践升级、效果升级“四个升级”为目标，推进地方顶层设计，规范平台建设布局，建立创新引领机制，着眼社会百姓认同，充分发挥司法引领、推动和保障作用，打造多元改革升级版，打造创新建设新高地，努力形成“党政司法协力推进，预防化解齐头并进，一院一品错位跟进，互联互通与时俱进”的多元改革“马鞍山经验”。

2017年2月16日，全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革暨示范法院经验交流会在马鞍山召开，最高人民法院副院长李少平充分肯定“马鞍山实践”经验。4月7日，周强院长在马鞍山视察调研时，从党的领导全面加强等八个方面充分肯定马鞍山全市法院工作，要求马鞍山中院要继续发扬改革创新精神，为全国法院创造更多新的经验。3月17日、6月27日、11月1日，在全国法院学习贯彻2017年全国“两会”精神电视电话会议、全国人民调解工作会议、第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上，最高人民法院周强院长分别要求面向全国大力推广多元改革“马鞍山经验”。

2017年11月27日，由中共安徽省委法治办等多家单位共同举办的2017安徽首届年度“十大法治人物暨第二届十大法治事件评选活动”结果揭晓。多元化矛盾纠纷解决机制改革“马鞍山经验”在全国推广，入选安徽“第二届十大法治事件”。

一、系统思考多元改革路径，制定路线图和整体框架

马鞍山多元化纠纷解决机制建设始终是一个探索、创新、实践的过程。尤其自2013年以来，中院新一届党组创新思维，深入谋划多元改革机制，推出总体框架安排，突出重点，筑牢基础，努力形成多元改革特色工作。

(一)制定路线图，规划改革总体方案。2013年5月，马鞍山中院印发《多元纠纷解决机制建设规划思路图及推进方案(2013-2016年)》，明确指导思想、基本原则、工作目标、进度要求、机制流程路线等，系统构建整体框架、系统构建制度保障、系统构建平台载体、系统构建活力体系。确立“一年打基础，三年见成效，四年大发展”的战略步骤，力争用四年时间，通过持之以恒地围绕审判工作抓多元纠纷解决机制，形成具有马鞍山司法工作特色的社会矛盾纠纷化解机制。根据路线图规划，马鞍山中院坚持先行先试，试点一条线，总结一条线，推广一条线，实现点与面、线与面的交错推进。

(二)制定年度方案，形成年度工作全盘思路。根据多元改革整体规划，马鞍山中院每年初均制定全市法院推进多元改革实施方案，构建全年工作目标，提出阶段性工作任务，安排重点项目，组织系列调研，为推进多元改革确立路线图和方向。在获得示范法院后，马鞍山中院再换新理念，再谋新方案，再造新机制，再创新品牌，全力推进马鞍山多元改革的“升级换代”。在两年的工作方案中确定了54项重点任务，组织全市法院落实制定单项工作措施近113项，深入研究解决制约多元建设的一些深层次问题，推进工作落实。优化内部工作氛围，召开全市法院多元改革工作深入推进专项会议，年中的汇报交流会和现场推进会。

(三)夯实多元基础，强化基础性工作及保障。根据整体路线图及年度方案规划，不断夯实多元改革基础。优化创新平台建设，我们已经或初步建立与综治办、司法局及基层组织等推进力量体系，与医疗卫生、妇联、保险行业、物业管理、劳动仲裁、消协等重点领域建立工作体系，县区法院与相关单位建立诉调对接平台体系。主动争取党委及政法委、综治办的领导，整合多种纠纷解决资源，构建科学、系统的多元化纠纷解决体系。正确处理好多元改革与多元建设、内部改革与外部建设、诉调对接与平台开放的问题，把改革引向深入。按照市委政法委“任务清单”和中央项目计划书要求，尽快形成工作机制，推进解纷平台有效实行，强化多元解纷主体工作责任。加强对基层法院的工作指导，形成全市“一盘棋”，整体推进落实。加强对调解组织和人员的专业性建设，去年8月份，马鞍山中院与上海交大凯原法学院共同举办了两期“商事专业调解资格高级研修班”，组织两级法院80余名干警参加培训。

二、突出多元改革重点，打造可复制、可借鉴、可推广模式

马鞍山市法院注重多元改革品牌建设，坚持整体设计，典型引领，系统推进，实现工作机制上的规模化、系统化、常态化，力争形成马鞍山多元改革的特色与经验。

(一)把法官便民联系点作为多元改革的基本载体。把一点变成五点，即拓展为司法便民的服务点、普法工作的宣传点、执行工作的联络点、人民调解与司法调解的对接点、群众路线的实践点。联系点法官深入基层，开展巡回审理，就地办案，与基层干部群众共同预防和化解矛盾纷争。目前，全市设立法官便民联系点79个，每个便民联系点均确定2-3名法官和1名人民调解员，法官定期驻点化解纠纷并对驻点的人民调解员进行指导。设立以来，先后接待群众7.2万余人次，化解矛盾纷争5870余起。

(二)形成“一院一品”机制丰富司法实践。全面建成两级法院诉调对接中心，强化“五个功能”，即过滤分流功能、内引外联功能、诉讼调解功能、指导人民调解功能和诉调对接功能。加强对基层法院的工作指导，形成全市“一盘棋”，整体推进落实。花山区法院构建全区“物业纠纷调处中心”创新机制，含山县法院建设“三个中心”联动机制，和县法院建立“心连心和州解纷网”，雨山区法院建立“夕阳红志愿者调解中心”，当涂县法院建立“江南水乡解纷网”，博望区法院建立“五位一体”工作机制等。

(三)建立保险纠纷诉调对接工作室。在省保监局的支持下我市法院与市保险行业协会共同推进诉调对接机制，在全市6个基层法院和11个人民法庭建立工作室。目前，全市法院均已成立“保险纠纷诉调对接中心”，建成了立体化、网格式的保险诉调对接三级联动机制。花山区法院建立全省法院首家道路交通事故审判庭，聚合人民调解、行政调解、保险调解、鉴定评估、法律援助和司法诉讼“六位一体”矛盾化解格局。2015年至今，进入诉调对接模式保险纠纷5700件，其中调解、撤诉结案4485件，调撤率达78.68%，有效化解了保险矛盾纠纷，维护了社会稳定。

(四)建立物业纠纷联调机制。结合矛盾多发领域及立案登记改革对审判工作带来的新变化，选择物业纠纷矛盾调处作为多元改革的重中之重，专门制定出台《关于充分发挥审判职能，促进物业服务市场规范运行的若干意见》。对诉至法院的物业服务纠纷案件，指导基层组织先行调解，促进物业服务纠纷依法、快速、有效化解。花山区率先成立花山区物业纠纷诉调对接中心，花山法院物业巡回法庭、住建委物业科、司法局法援律师、物业纠纷人民调解委员会入驻中心统一办公，整合形成行政调解、人民调解和诉讼调解 “三位一体”的物业纠纷化解体系。一处场所各就其位，一路人马各负其责，一揽子解决各得其所，一整套机制各显神通，实现物业纠纷多元化解常态化。2015年至今，通过诉调对接化解物业纠纷案件1410件。

(五)打造医疗纠纷诉调对接工作平台。在市三家重点医院分别设立“法官便民联系点”，指派驻点法官开展法律咨询、诉前调解、诉讼指导、司法确认、巡回审判等便民工作，与市医疗纠纷调解委员会加强联合与互动，加大委托调解、委派调解、邀请调解工作力度，实现司法调解、人民调解、行业调解“三调联动”。2015年至今受理医疗损害责任纠纷案件92件，调撤90件，调撤率93.75%，平均审理周期59天。另经引导当事人主动向市医疗纠纷调解委员会申请调解医疗纠纷78起，医调委调解化解纠纷73起。

(六)打造自愿者服务调解平台。我市雨山区法院成立“夕阳红”志愿者调解中心，选聘退休热心公益事业的老干部、老法官、老检察官、企业高管作为志愿者，成立一支由专职调解员5名、兼职调解员35名和2名特邀调解员组成的调解员队伍，其中兼职调解员由辖区内街道、乡镇、社区、村委会各人民调解委员会主要负责人以及人大代表、政协委员等人员构成。成立首年共受理诉前纠纷案件368件，调解办结206件，诉外调解成功不起诉86起，开展回访20余次，接待来访、咨询、判后答疑等950余人次，送法进村入户10余次，充分发挥基层组织熟悉乡村、社区风土人情的有理因素和独特优势，将调解工作入村进户，延伸到社会的神经末稍，最大限度及时化解矛盾纠纷。

三、推动顶层设计，形成多元化解“一盘棋”大格局

马鞍山两级法院“一把手”高度重视多元改革等工作，亲自主导重大改革项目推进与实施，我市法院多元改革节奏更快、影响更广泛、特色更明显、措施更扎实。

(一)获得高层广泛共识。眉山会议以后，马鞍山中院立即向市委、市人大、市委政法委主要领导报告全国多元改革会议精神、顶层设计的目标方向、我市改革的基本构想、当前需要着力推进的工作，市委高度重视，全力支持，市委张晓麟书记亲自部署矛盾纠纷多元化解工作。去年4月底，全省法院在我市召开多元改革等三项工作推进会，充分肯定马鞍山多元改革在全省的示范作用。去年5月7日，时任最高法院司改办副主任蒋惠岭专程来我市调研，高度评价马鞍山深入贯彻“眉山会议”精神，全力全新全程推进多元改革，体现了基层创新的成就，改革的成果，抓住了核心，并提出七个方面的指导意见，指明了我市多元改革方向。

(二)市委、人大出台推进“意见”和“决定”。在中院的争取和市委政法委的全力支持下，马鞍山市委于去年6月1日出台了《关于全面推进多元化纠纷解决机制建设的意见》，市人大常委会于去年8月20日出台《关于进一步推进多元化纠纷解决机制建设的决定》，各县区委或政法委都已出台多元改革整体或专项工作实施意见，成为“眉山会议”以后，全国推动地方顶层设计最快的城市之一，为我市深化多元改革、推进多元化解奠定了坚实的政治基础和法治保障。

(三)密集调研重在形成合力。邀请市委政法委、市人大内司工委、市检察院及有关单位“走出去”，学习其他示范法院好的经验。邀请市人大常委会领导走访县区法院实地视察调研，邀请其他政法机关领导和部分人大代表、政协委员开展调研活动，收到了良好的效果。市委政法委于去年底召开了全市多元改革推进会，市人大常委会听取法院多元改革工作报告。今年6月14日至15日，全省法院创新矛盾纠纷多元化解机制暨法院文化建设推进会召开，安徽高院张坚院长强调，多元化纠纷解决机制建设作为一项系统工程，需要在党委的领导下，坚持司法引领、法治保障，各方力量共同参与，协调推动。6月20日，马鞍山市委召开全市矛盾纠纷多元化解机制建设交流推进会，市委书记张晓麟强调，要进一步深化认识、强化举措，开拓创新、锐意进取，不断完善矛盾纠纷多元化解机制。上级法院和地方党委的高度重视，为推进多元改革奠定坚实的工作基础。

四、坚持创新发展，积极探索马鞍山经验

眉山会议后，马鞍山中院着力打造多元改革升级版，深入谋划多元改革机制，逐步形成了“顶层设计引领、平台建设布局、解纷主体多元、社会百姓认同”，以“3353N”为主要内容的马鞍山模式。

(一)“三条线”交叉推进。多元改革中始终坚持试点一条线、总结一条线、推广一条线，坚持按照可复制、可落实、可推广的原则，点与线结合，面与线交叉推进，重视工作机制上的规模化、系统化、常态化。雨山“夕阳红”、和县对接站、博望商会调解室、当涂医疗纠纷调解点等等是点上的典型，全市的物业纠纷调解中心、诉调对接中心等等是线上的典型，全市法官便民联系点、含山的大中心、花山的道交庭等等都是面上的精华。点可以升华为面，线可以全面铺开，面可以向社会扩张，形成多元调解的网、便民的网。

(二)“三块”联动形成活力。党政领导形成工作格局，法院主导形成工作机制，社会参与形成工作合力。党政领导把多元改革作为常态性工作，推动多元改革机制建立和完善，制定发展规划，合理配置社会资源。法院主导推动建立工作体系，构建多元化解平台，促进辅分调审有序分流。社会参与强化纠纷源头治理，加强调解队伍建设，加快构建覆盖城乡的多元工作体系，为人民群众提供便捷高效的纠纷解决途径。

(三)五项根基得到夯实。一是法官便民联系点工作得以升华，按照杨院长要求，以“一点”变“五点”，成为诉调对接主阵地、重要抓手。二是保险诉调对接机制，成为全省非试点城市的特色工作。三是物业纠纷调解中心调解纠纷有序展开，成为服务城市文明创建提升的重要抓手。四是综治联动体系，成为法院诉调对接外联的主要平台，成为党政领导与司法主导的多元化解共同体。五是特邀调解全面铺开，建立专业调解、特邀调解、律师调解名册，丰富法院多元化解、第三方化解资源。

(四)三个保障借力给力。党委全力支持，人大强力监督，政法委通力协调，正成为我市深化多元改革的强大动力，党委谋规划、谋格局、谋方向、谋保障，使多元改革体系运行有序。人大决定定平台、定机制、定职责、定监督，使多元改革强力实施。政法委协调方案、协调机制、协调资源，使多元改革落地生根，成为建设法制马鞍山、平安马鞍山的重要载体。

(五)N个品牌初显价值。一是诉服中心样板化，诉服中心建设立足满足多元改革需求，成为诉调对接的重要窗口，全力打击“升级版”。二是道交“六位一体”多元化，继续保持全国领先，精心打造品牌化。三是“夕阳红”综合调处网格化，成为覆盖城乡多元化解工作体系。四是中心联动规模化，含山的经验会将在全市得到深度推广。五是协会、组织联调专业化，充分发挥协会、商会、中心站点网的功能辐射作用，体现多元，体现多样化、系统化、全局化。

五、推进创新项目建设，推进多元改革“升级换代”

今年4月份，中央综治办将“矛盾纠纷多元化解工作创新项目”中的“诉调对接平台规范化建设”项目交付给马鞍山市，为落实创新项目任务要求，马鞍山中院着力抓好创新项目建设。

(一)全面推进多元改革的“升级换代”。实现诉调对接的“六个转变”，即将诉调对接平台从单一平台的协调功能向多元主体的服务功能转变，将诉调对接机制从单向输出向双向互动转变，将诉调对接对象从重点突破向全面启动转变，将诉调对接操作规范从零散差异向系统整合转变，将纠纷人才的培养从经验型向职业型转变，将法院内部调节机制从粗放型向精细化转变。

(二)加快推进创新项目平台建设。全面建成推进诉调对接中心规范化建设，两级法院诉调对接中心、强化“五个功能”，即过滤分流功能、内引外联功能、诉讼调解功能、指导人民调解功能和诉调对接功能。立足实体平台建设，立足机制创新，立足可复制、可推广。基于去年评选的全市十佳十优法官，成立十佳十优法官工作室，指导人民调解工作。成立家事审判专业庭、金融调解室化解特定领域矛盾纠纷。引领综治、法院、社会三条线全力实施，兼顾区域性和全域性的关系。拓展中央综治办创新项目建设视野，增强科技信息平台的应用，确保中央项目建设如期完成。

(三)注重多元改革的宣传和理论研究。马鞍山法院积极开展多元宣传和理论研究，不断总结多元建设的规律，不断深化多元改革的内涵，不断扩大多元改革的工作效果，让多元改革在社会治理中充满生机和活力。注重对党政机关和社会组织的宣传，推动框架设置工作，让多元化解的形式在法制轨道上运行。利用全市综治维稳工作培训、人民调解员培训、警民联调培训以及县区委中心组学习(扩大)会等平台，集中宣讲矛盾纠纷多元化解机制，深化对中央60号文件、省法院71号文件以及市委意见、市人大决定的学习宣讲，提高非诉讼调解工作的社会认知度和接受度，增强多元化解纠纷的社会认同，引导群众依法理性解决纠纷。加强多元机制建设理论研究，选择若干重大课题，结合本地区工作实际，进行理论和实践相结合上的探索。开展多元化解立法、党建理论对矛盾纠纷化解、特邀调解、多元改革社会认同以及“一院一品”诉调对接模式等研究工作，参加全国及区域性的年会、研讨会，交流工作经验。集中精力完成中标的全省法院多元改革重点课题，确保马鞍山市多元改革真正走出特色之路、创新之路、引领之路。