代编预算

代编预算有其存在的合理性，但从中央到地方财政有关代编预算管理方面的制度还存在一定缺失，造成代编预算又有一定的随意性和不规范性，代编预算成为预算不细化不具体的主要因素，影响到财政预算的科学化精细化管理。代编预算从预算编制和执行的角度来看，主要有以下几方面原因造成。

一是每年的11-12月初本级下年度政府公共财政预算的编制基本完成，中央和地方的政府经济工作会议也是在此期间召开。部分需要下级政府实施的项目，因项目计划不确定，只能是替下级政府代编预算。

二是中央和地方政府为贯彻国家的产业扶持政策、民生政策等，对企业等一些非预算单位安排一些项目补助资金。

三是由本级部门或下级政府实施的项目，因项目准备不充分或项目计划不确定等原因，暂时不具备项目实施条件，预算不能批复部门或下达下级政府。

四是财政在预算编制时有意留有一定余地，在预算执行过程中通过追加预算形式进行调剂和控制，有一定的弹性空间。

上述均要通过本级财政和有预算分配权的主管部门进行项目的计划管理和预算资金分配。财政预算执行进度的快慢和预算执行的质量主要依赖于这些项目的主管部门。

从财政部近几年对代编预算的要求来看，2008年财政部要求各级财政部门要努力提高本级财政年初批复预算的到位率和年度预算执行中代编预算的下达进度。有预算分配权的部门，要严格执行有关年初预算预留比例的规定，切实提高年初预算到位率，实现按预算编制时间和要求同步编制投资计划或项目实施计划。有预算分配权的部门执行中下达投资计划或提出项目资金分配方案的时间，最迟不得晚于当年10月底。2010年财政部又提出要进一步完善预算编制，各级财政部门、有预算分配权的主管部门、其他有关部门要积极推进预算编制改革，严格控制代编预算规模，提高预算到位率，切实把预算细化到部门，细化到基层单位，细化到具体项目。对年初代编预算，各级财政部门、有预算分配权的主管部门、其他有关部门要及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作。各级财政部门年初代编安排的预算（包括有预算分配权的主管部门分配的资金），要尽量在6月30日前落实到部门和单位，超过9月30日仍未落实到部门和单位且无正当理由的，除据实结算项目外，全部收回总预算，调剂用于其他支出或平衡预算。各部门代编的预算要尽量在6月30日前全部细化到所属预算单位，超过9月30日仍未细化到具体承担单位而无法执行的预算，要全部作调减预算处理。

虽然从项目计划和预算下达时间上财政部提出了要求，但对预留及代编预算的规模、类型各级政府和财政部门并无明确规定。给政府及财政等有预算分配权、项目审批权的部门在实际操作中留下很大空间。人大审查的预算草案和部门预算中无明确的代编预算事项内容和相关说明。预算执行中也未向本级政府报代编预算执行情况报告。

代编预算在财政预算管理中占有非常重要的位置。从近几年情况看，代编预算执行情况直接影响到预算执行的质量。虽然从中央财政到省级财政极力在加强和推动预算管理的科学化精细化工作，但始终受代编预算的规模和比例的影响，进展缓慢，未能达到预期效果。因此，对代编预算的审计是财政审计中非常重要的组成部分。

可从以下几方面加强代编预算的监督管理：一是提高预算管理方面相关法规的位阶，增强法规的约束力；二是按照国民经济发展规划和行业发展规划，政府和相关部门积极做好项目储备和前期准备工作，细化预算，压缩代编预算规模和比例；三是政府建立预算执行考核制度和责任追究制度，提高预算执行的质量和财政资金使用效率。