双规

上个世纪80年代末90年代初，国内腐败现象呈易发、多发态势。纪检监察机关临危受命，承担着查处严重腐败案件的重任。虽重任在肩，手段却只有一张嘴、一支笔。在此尴尬情况下，一些能够突破的大案要案活生生地煮成夹生饭；一些本该绳之以法的腐败分子，眼睁睁地逃脱惩处。在反腐斗争形势严重的特殊时期，一种纪检监察机关查办案件所亟须的特殊组织措施和调查手段--“两规“、““应运而生。“两规“最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止)，条例中明确规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明“。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明“。《监察法》中，“双指“代替了原行政监察条例中的“两规“，成为突破要案的一种行之有效的重要手段。

“双规”是一种党内审查的方式，是对犯错误的党员、违犯纪律的党员进行审查的一种方式。依据的是党内法规，而不是国家的法律。党内法规对于“双规”问题有严格的规定，什么情况下可以使用“双规”，“双规”的程序是什么，属批准权限是什么，包括对“双规”对象不能侮辱人格、刑讯逼供、侵犯人权，都有很明确的规定。

对被审查的党员领导干部在作出处分以前，还是要作为党员、作为同志来对待，要在生活上给予照顾，包括有病了给他创造条件治病，也有一定的和家人通话的自由。如果违反了党内的规定，对办案人员要追究纪律责任，特别是造成严重后果的。所以，“两规”在性质上不同于司法机关所采取的措施。

调查中若发现违纪党员同时又触犯刑律的,纪检部门则适时将案件材料移送有关司法机关处理。案件调查的时限为三个月, 必要时可延长一个月。因此,“双规”并不是严格意义上的法律术语。但由于“双规”对当事人人身自由的限制几乎等同于刑事强制措施中的监视居住, 对当事人的询问基本等同于法定侦查机关的审讯, 故法学界将其称为法外侦查措施。

“双规”的适用对象是有限制的，它不是适用所有的中国公民，而是仅仅适用于党内，并且从实践操作来看，“双规”的对象还不是一般的党员，而是行使一定国家权力的党员，并且经常是身居要职的党员。根据中央党校张恒山教授的观点，“双规”使用的对象是“执政党中行使国家权力的党员代表们”，而不是现有的6700万的中国共产党的所有党员。由于他们是中国共产党——当今中国执政党的党员，同时还行使着一定的国家权力，因此对他们的违纪行为采取一些不同于一般人的措施，是无可厚非的。

无论是根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的规定，还是实务部门的实际操作，采取“双规”都必须符合一定的条件，都必须是有人举报有违纪事实或者是纪律检查机关发现有违纪嫌疑，同时还需有大量的证据证明有违反纪律嫌疑的人;而不是毫无根据的随随便便去要求某人在规定的时间、规定的地点交待问题。其实，在实践中，由于“双规”的对象往往是行使一定国家权力的官员，纪律检查机关在决定采取“双规”措施时，比公安机关、检查机关在司法侦查过程中采取“刑事强制措施”要谨慎得多。

双规”的一般程序是由承办党员违纪案件的纪委调查组在通过案件初查掌握调查对象的一个或数个足以立案的违纪事实后向纪委常委提出“双规”建议，在经纪委常委同意后才能采取“双规”。但特殊人员须任命机关同意。如直属部门一把手，政府组成局一把手的“双规”必须报请同级党委同意。如果涉及同级 党委的组成人员必须报请上级纪检部门，并移送上级纪检部门管辖。中央委员必须报请中央同意。目前有些地方的纪检部
门就“双规”的报批程序还作了更为严格的调整，比如湖南就已经把“双规”的审批权收到了市一级纪检部门。

实施双规需向上级备案,双规最长不得超过四个月，部属高校不得使用双规，力保被查者人身等权利。

双规”由承办案件的调查组负责执行，一般从办案的纪委机关抽调两名工作人员来“陪护”被“规”人员。名义上是照顾被规人员的饮食起居，实际上是看守被规人员，防止其与外界联系或自残、自杀等行为的发生。双规”的地点一般选择在城市郊区，交通方便，环境清静的小招待所、小旅店甚至具备上述条件的居民家中。根据中纪委的规定，司法机关的羁押场所是严禁使用的。

“两规”的费用因地区经济水平、“双规地点”的条件以及涉案人员的级别而有所不同，市县级一般控制在每天100至200元的标准。费用的负担按照“个人问题个人负责，单位问题单位负责，没有问题纪委负责”的原则处理。被规人员在被“双规”期间的主要任务就是回忆违纪问题，写交代材料。在闲暇时也能看电视，伙食水平与陪护人员一样，除失去自由不能与外界联系外，被“规”人员的待遇与被采取行政强制措施或司法强制措施的人员不可同日而语。另外，被规人员被“两规” 后，办案的纪检机关应当告知被“规”人员所在单位的纪检部门。并由单位纪检人员通知被“规”人员家属，但“双规”地点与“双规”理由保密。被规人员的人身安全由办案机关负责。

一是来自一些基本证据的掌握。被调查对象都明白，凡是被采取双规措施的，纪检监察机关都掌握了相当部分证据。

二是来自被调查对象权力的暂停行使。权力在腐败分子手中，不仅是谋利的工具，而且是掩盖违法犯罪的保护伞。在双规时段，一些知情者、受害者，不再受被调查对象权力的威慑，而大胆向组织揭发控告；一些涉案人员也失去“保护伞”的庇护。

三是来自信息的不对称。双规期间，被调查对象惟一受到限制的是与外界联系。信息的不对称会使其处于一种必然的劣势地位，具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势，从证据上、政治上、心理上精心设计，从中查找其弱点和破绽，予以突破。

其实，查办党纪政纪案件中的“两规”措施，既是一种调查措施，促使被调查对象向组织如实交代问题；从某种意义上讲，也是一种保护措施(心理和身体的保护)，避免被调查对象再犯错误，或受到不必要的干扰和影响。

“双规”不但控制了涉案对象，排除了串供的可能，它无时间限制的特殊规定在很大程度上也击碎了涉案对象的侥幸心理，并足以使其就范。因此，“双规”才成为了广大公职人员心目中最有实际效果的监督武器。特别需要指出的是，“双规”针对的对象主要是党内的实权派，即公职人员和领导人员。对这样一些握有特殊权利的特殊人员适用一种特别严肃的监督手段，在这种体制转型的腐败高发期是一件极为有力也是极为宝贵的的武器。尤其是通过近年来的是实践运用，全国各级纪检系统积累了许多宝贵的“双规”经验，并且制订了许多有效配套制度，很大程度上抵消了它的负面效应。

“两规”措施的局限性主要体现在两个方面，一是这种手段与纪检监察机关，特别是与党章赋予纪委的职责、任务以及纪委作为党内监督的政治地位不相符；二是这种手段的缺乏强制力与被调查对象已严重违法乱纪所应当承担的法律后果不相符。世间任一事物，外延的扩大，必然是内涵的缩小，这些年来，为应对反腐败斗争之急，纪检监察机关在增加“两规”调查手段的同时，办案职能凸现了，监督职能却明显缩小了。随着依法治国的推进，纪检监察机关也将从以办案为主逐步转到以监督为主，从而切实担负起《党章》赋予的监督职责。