政策性银行

所谓政策性银行，主要是指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊的融资原则、不以盈利为目标的金融机构。我国政策性银行的金融业务受中国人民银行的指导和监督。

国家开发银行

在经济发展过程中，常常存在一些

1、补充和完善市场融资机制。政策性银行的融资对象，一般是限制在那些社会发展需要而商业性金融机构又不愿意提供资金的银行或项目，因此可以补充商业性融资的缺陷，完善金融体系的功能。

2、诱导和牵制商业性资金的流向。一是政策性银行通过自身的先行投资行为，给商业性金融机构指示了国家经济政策的导向和支持重心，从而消除商业性金融机构的疑虑，带动商业性资金参与；二是政策性银行通过提供低息或贴息贷款可以部分弥补项目投资利润低而又无保证的不足，从而吸引商业性资金的参与；三是政策性银行通过对基础行或新兴行业的投入，可以打开经济发展的瓶颈或开辟新的市场，促使商业性资金的后续跟进。

3、提供专业性的金融服务。政策性银行一般为特定的行业或者领域提供金融服务，具有很强的专业性，积累了丰富的实践经验和专业技能，聚集了一大批精通业务的技术人员，可以为这些领域提供专业化的金融服务。

政策性银行与商业银行和其他非银行金融机构相比，有共性的一面，如要对贷款进行严格审查，贷款要还本付息、周转使用等。但作为政策性金融机构，也有其特征：一是政策性银行的资本金多由政府财政拨付；二是政策性银行经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标，但政策性银行的资金并不是财政资金，政策性银行也必须考虑盈亏，坚持银行管理的基本原则，力争保本微利；三是政策性银行有其特定的资金来源，主要依靠发行金融债券或向中央银行举债，一般不面向公众吸收存款；四是政策性银行有特定的业务领域，不与商业银行竞争。

1994年，为适应经济发展需要以及贯彻把政策性金融与商业性金融相分离的原则，我国组建了三家政策性银行，即

2015年4月12日，中国政府网发布信息，上述三家机构的改革方案，已经正式获得批准。其中，国家开发银行要坚持开发性金融机构定位，中国农业发展银行和中国进出口银行则强化了政策性定位，要坚持以政策性业务为主体。与此同时，资本约束机制、内部治理结构等也成为这三家机构必须要面对的改革难题。

国开行明确开发性金融定位

《国务院关于同意国家开发银行深化改革方案的批复》中指出，国家开发银行要坚持开发性金融机构定位。适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。

批复要求，通过深化改革，合理界定业务范围，不断完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管，将国家开发银行建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。

2014年，国开行董事长胡怀邦在公开发表的文章中将国开行的发展历程分为三个阶段。1994～1998年，发挥政策性银行功能优势，筹集和引导资金，有力支持了国家“两基一支”重点项目建设。1998～2013年，主动推进市场化改革，探索中国特色开发性金融办行路子。2013年以来，坚持开发性金融发展方向。

实则，市场对国开行记忆最为深刻的改革是2008年12月国开行股份公司挂牌，被认为是政策性金融机构商业化改革的开端，但随后国开行定位在政策性和市场化之间几经摇摆。此次国开行的改革方案批复，也意味着国开行明确了开发性金融机构的定位。

进出口行、农发行要以政策性业务为主体

从国务院的批复内容看，中国进出口银行、中国农业发展银行的改革更加注重内部治理结构、约束机制和内部管理上。

《国务院关于同意中国进出口银行改革实施总体方案的批复》指出，中国进出口银行改革要强化政策性职能定位。坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，明确风险补偿机制，提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制，把中国进出口银行建设成为定位明确、业务清晰、功能突出、资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务良好、具备可持续发展能力的政策性银行，充分发挥在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施“走出去”战略中的功能和作用。

与此同时，《国务院关于同意中国农业发展银行改革实施总体方案的批复》中明确，中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体。通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制，把中国农业发展银行建设成为具备可持续发展能力的农业政策性银行。