财政效率

现实中，有两个系统——

财政的经济效率可以从三个层次上面分析： 　　

第一， 财政经济效率的宏观表现。财政的经济效率，从宏观上，表现为财政要为政府履行各项职能提供足够资金支持，即财政规模效率。具体而言，财政规模的确定必须体现“需要”、“可能”原则。“需要”原则是指财政资金、税收收入应当能够满足政府履行各项职能的需要，为其提供足够的资金支持。“可能”原则是指应在满足政府资金需要的基础上，保证财政规模在一个适度的水平上。具体地说这个适度的水平是指政府财政收入规模的确定应充分考虑社会的经济负担能力，不能过分的挤占私人部门占有的资源，同时政府的财政支出规模也应当充分考虑经济实际，不能因为政府支出的过度扩张，而影响对私人部门正常的投资和消费行为，对经济产生超额负担，因此，宏观层次上的财政效率应该包括以下几方面的内容：财政收入和财政支出规模的合理确定，以及税收收入规模的合理确定。 　　

中华人民共和国财政部

第二，财政经济效率的中观表现。从中观层次上讲，财政的经济效率，就是指政府在具体运用财政工具的时候，应当合理确定其结构，从而使其能够充分发挥调节资源配置和经济有效运行的作用，也就是说财政工具的运用应体现政府经济职能的需要，在有效弥补市场不足的同时，又不过分干预经济。这包括两个方面的内容：一是政府的财政收入结构应当合理，即在政府的财政收入来源中，应合理确定税收、费用、国债等收入形式所占的比重，保证税收收入占有合理的比重；二是政府的财政支出结构应当合理，即在政府的财政支出结构中，应合理确定政府在各个领域的投资比例，具体来说，财政税收工具的运用领域应当是市场无法实现经济效率的领域，即财政税收工具的运用应当用于公共产品的有效提供、公平竞争的维持、外部效应的矫正和宏观经济发展的调控等方面，同时财政税收工具的运用应当适度干预经济，即在体现国家宏观调控、维持公平竞争等目标的同时，应有利于提高资源配置的有效性，有利于市场机制的形成和完善。从上面两部分的分析可以看出，中观层次上财政的经济效率主要是指财政结构的合理确定，包括财政支出结构的合理确定、财政收入结构和税制的合理确定。 　　

第三，财政经济效率的微观表现。财政经济效率的微观表现主要是指政府在财政工具的具体运用过程中应当体现经济效率原则。具体而言，应当包括：一是财政的行政效率，即在运用财政税收工具时，尽量减少行政人员对资源的占用，提高行政效率；二是财政的具体运营环节应当体现效率原则，即对于不同的财政支出计划以及具体的资金使用方式、方法进行合理选择，保证在财政资金一定的情况下，少投入、多产出，或者少花钱、多办事，即财政支出的效率。

从宏观层次上考察财政的经济效率来看，主要从两个方面来看：财政收入规模和财政支出规模。其中财政支出规模可以用财政支出占GDP的比重来衡量，财政收入规模可以使用两个口径来衡量：小口径即税收占GDP的比重；大口径即财政收入占GDP的比重。其中小口径比较能够反映政府税收收入能力的强弱，大口径能够反映政府的财力状况和财政能力。通过对两个指标进行比较，可以得出我国政府的财政能力，以及财政收入质量的好坏程度。 　　

激活财政资金存量与提高财政效率

从中观层次上的财政效率来看，主要包括财政收入结构和财政支出结构。财政收入结构的衡量主要是考虑各种收入来源占财政收入的比重，以及各种收入来源制度安排的合理性。在这里我们用税收占财政收入的比重和非税收入占财政收入的比重来考察，同时辅助以税制中各个税所占的比重。财政支出结构的衡量主要是考虑政府各项主要财政支出在总支出中所占的比重，其中以基础设施支出、科教文卫支出、支援农业支出和行政事业费支出所占的比重为代表，进行对比分析。 　　

从微观层次上的财政经济效率来看，主要包括两个方面：行政效率和具体财政支出项目中的财政支出效益。行政效率包括税收的行政效率以及具体财政资金使用部门的行政效率，可以用两个指标来衡量：行政管理费支出占财政支出的比重，以及行政人员占总人口的比重。财政支出效益的提高，与政府采购制度的推行有着直接、密切的联系。实行政府集中采购，由于其规模效应，与分散采购相比，首先表现为有限的所得，即完成等量任务或工作而节约的资金额。除此以外，还包括其所带来的无形所得，政府集中采购是以公开招标的方式进行，一方面在一定程度上防止了腐败行为的发生，另一方面也为微观经济主体营造了公平的竞争环境。因此可以通过政府集中采购额占某项财政支出的比重，来反映具体项目的财政支出效益。 

宏观层次上的财政社会效率表现为政府通过运用财政工具，实现社会稳定、发展的目标，这里选取社会保障事业、以及环境保护事业的发展为代表。财政对社会保障事业的推动，可以通过社会保障支出占财政支出的比重来衡量，而政府对环境保护的提供可以用环境污染的改善，以及环境保护方面的专业指标来衡量，如人均二氧化碳排放量等。微观层次上的财政社会效率表现为政府对社会收入分配关系的调节，而基尼系数反映了社会的收入差距状况，因此选用基尼系数来衡量这一层次上的财政社会效率。 财政效率的意义  财政效率是政府改革的核心问题,对于财政效率的意义,可用以下三点说明之。 

1.财政效率是我们对政府本质认识的回归 有一种说法认为:企业要讲求效率,而政府不必讲求效率。这是错误的。 　　

首先,效率是政府建设的基本问题。马克思指出,政府是由一定阶级占统治地位的公共事务管理机关。就是说,政府既有统治职能,又有公共服务职能。公共事务是指在私人社会里,企业和个人不愿做、不能做、做不了,但又是经济和社会发展所必不可少的,体现了社会公共利益的事项。如防务、水利、道路、治安、交通、历史、天文等。政府就是管理了公共事务,才取得了合法统治地位。从马克思主义的观点看, 政府是社会分工的结果,也是效率的产物。有些事务,只有当政府管理比私人更有效率时,才成为公共事务。效率是社会的基本问题。 　　

其次,虽然政府是效率的产物,但属于上层建筑,会与经济基础产生脱节。而政府产生后复杂的组织结构和政治关系,会使效率变得模糊不清,以致颠倒。于是“公仆”凌驾于主人之上,并通过贪污腐败不断损害主人利益,“办事机关”却怠于办事,而是热衷于争权夺利。凡此种种,使政府日益成为脱离人民群众的,低效率和无效率的官僚主义组织。 　　

最后,我国的行政机构是按业务部门(教育局、卫生局、民政局、公安局)、综合部门(人事局、发改委、劳动局、财政局)和专业部门(农业、国土、环保、水利、环卫)设置的,这种行政构架使每个部门都受到其他部门牵制,办事效果会因相互抵消而无效率。 

 2.财政效率是建设廉洁高效政府的关键 　

建设廉洁高效的政府是全党的政治任务。中共十六届四次会议《关于加强党的执政能力建设的决定》将它提到执政能力核心问题的高度,说明了我们建设高效廉洁政府的决心。但我们能否实现这一目标,最终取决于是否有正确路径。回首以往,虽然我们采用了种种措施,但效果却不很理想,原因就出在路径上：用行政效率来治理行政无效率。 　　

中国人民银行

例如,浙江省开展了“机关效能建设”活动。2004年以来该省有2390名机关干部因办事拖拉、工作推诿和纪律涣散等问题受到告诫等处理,有94人作待岗处理或辞退。从道理上说,处理“不作为”公务员是对的,但却十分困难。首先,“办事拖拉、推诿”既有机关林立,职能不清的原因,也有公务员个人原因；其次,在我们治理“不作为”公务员的同时,更应治那些“过度作为”者,他们浪费了人民钱财为自己立传,才是危害最大。这又怎么治罪?最后,由于这种治理缺乏量化标准,会不会成为一些人打击不同观点者的借口,而将行政机关办成“私人领地”?这在历史上是有教训的。 　　

总之,迄今我国建设廉洁高效政府措施是用行政效率来治理行政无效率。虽然它见效快,却很难持久。那么,我们何不改变思考方式,用财政效率来治理行政无效率呢? 　　

首先,高效率政府是指那些既有领导人民克服困难的能力,又深受人民信任的政府。由于财政效率既考虑投入,又考虑产出和效果,因而比行政效率更深刻,直接指向政府建设的本质。 　　

其次,官僚主义政府等于低财政效率政府。我们可以通过对行政事业单位的财政效率评价,给出廉洁高效政府的定量标准,识别那些混迹于官场的“南郭先生”。 　　

最后,贪污、受贿等腐败行为属于财政无效率行为,而行政方式治理“看准了病,用错了药”,而绩效管理却很容易将问题暴露出来。例如,我国有不少交通厅长因贪污受贿而查处。原因是施工方为牟取暴利而贿赂工程负责人,以达到默许其偷工减料目的。如果我们按财政效率要求改变“游戏规则”,实行对工程运行一年后绩效评价制,则大部分质量问题将会暴露。如果我们又规定劣质工程必须返工直至完好,则偷工减料者将会倾家荡产。这时的交通厅长何来“高危”? 　　

总之,虽然我国在建设廉洁政府方面做了许多工作,但却有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌,根源是没有抓住财政效率,看来,抓住财政效率才抓住政府廉洁建设的本质。 3.财政效率也是解决财政收支矛盾的核心措施 　　

财政效率有助于解决财政收支的矛盾,其关键是财政效率要求建立事后评价机制。据2001年9月美国联邦政府出版的六卷《绩效管理手册》介绍,其效果主要有：

(1)一改以往办事拖沓,提高了美国政府的工作效率；

(2)实现了政府拨款与绩效的配比。使那些无绩效,或者绩效与经费不配比的部门的问题暴露出来了；

(3)节省了经费。绩效管理后,政府基本职能的经费获得了充分保障,而部门也不敢再提出无效率的“过分计划”,因而联邦政府支出大大节省,1997-1999年度, 联邦预算出现了连续盈余,1999年度的财政盈余达1230亿美元,结束了长达近40年财政赤字的历史。