土地流转

2002年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》，以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转,这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发,在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则,积极稳妥地推进土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。

2002年10月，党的十六大报告第一次指出了，在稳定家庭承包经营的基础上土地承包经营权流转问题：“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。”

2003年3月，《农村土地承包法》颁布实施,其中相关的条款为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,又为近年来的土地流转管理工作提供了具体的指导办法。

2007年10月党的十七大报告指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。”

2008年10月12日，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

2008年10月13日公布的党的十七届三中全会公报指出：“要稳定和完善农村基本经营制度。”这就告诉我们，不仅要坚持农村基本经营制度，还要完善农村基本经营制度。农村基本经营制度是以家庭承包为基础的统分结合的双层经营制度，不仅“分”的方面要做得好，统的方面也要做得好。但是多年来，我们的“统” 的方面做得不好，因此在实践中努力发展和完善农村统一经营服务项目,探索集体经济有效实现形式，完善农村基本经营制度。

2014年1号文件仍然坚持稳定农村土地承包关系并保持长久不变，但是，随着社会发展需求，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，开始赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这就要求要抓实农地承包经营权确权登记颁证工作。农村承包地的改革核心即所有权、承包权、经营权三权分离，稳定承包权（即土地的产权属于农民集体所有），放活经营权，赋予土地经营权流转、抵押、担保等原本不具备的属性。毫无疑问，承包土地制度的改变为农业集约化经营和资本的快速进入打下了制度基础。

多数研究者认为，目前中国农村土地流转的形式大体上包括五种：

一是转包，即农户经发包方同意，将自己承包期内的部分或全部土地以一定条件转包给第三者，承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务关系。

二是转让，即农户经发包方同意，把自己承包期内的土地全部转让给第三者，由第三者代替自己向发包方履行土地承包合同规定的义务。

三是互换，即农户为了便于耕种管理或者发展高效农作物，经发包方同意，把承包土地部分或全部调剂使用。土地互换则有两种形式：一是由集体出面组织的互换，二是农户之间的互换。

四是反租倒包，即按照农户自愿、有偿原则，由乡村集体组织将农民承包的土地“反租”回来，再承包给个人或单位经营。

五是土地股份合作，即以土地经营权证或承包人口为依据，将农户承包土地的经营权量化为股权，农民凭土地使用权入股，组建土地股份合作社，合作社对土地实行招标承包或对外租赁，农民按股分红。

目前主要有两种形式：一是行政村或自然村的所有土地和其他资产经评估后投资入股，然后根据评估的结果给农户配股；二是以土地作为惟一的资产入股，并根据一定方式(如社区成员资格、承包土地的数量和年限等)给每一个成员配股，这种形式主要发生在非农产业比较发大中城市郊区或沿海地区。

由于研究的需要，部分学者还从其他的角度对土地流转的形式进行了划分。譬如，易可君根据土地流转行为主体把各种土地流转划分为两种：一是分散土地流转，包括转包、出租、转让、抵押和拍卖等；二是集体土地流转，包括“两田制”、经营权股份合作制、反租倒包和“四荒”拍卖等。这些形式的土地流转主要依靠村集体组织来实现。楼惠新等人则根据诱因的差别，把土地流转模式划分为四种：一是城郊型，即由于农村劳动力转移和土地征用，由于农户个体、村集体或者企业根据经营需要而引发的各类土地流转；二是一般农村型，即由于人口的变动和部分农民外出而引发的小规模和短期的土地流转；三是产业结构调整型；四是土地整理型。

制约中国农用土地流转的因素可以分为两大类：一类是属于农业和农村外部大环境的制约，主要是由中国的二元社会结构造成的；一类属于农业和农村内部环境的制约。

1、制约农用土地流转的外部环境因素，主要包括农村社会保障制度不完善；户籍制度的缺陷性；农民负担沉重，税费改革滞后；农村的基础设施滞后等。由于建国以来实行的是城乡不同的政策，造成了中国目前的二元社会结构，城乡间的生产要素不能合理地流动，妨碍了农用土地的流转。

2、制约农用土地流转的内部环境因素，主要包括农地产权模糊，农民地权不完整。中国现行农地承包经营权缺乏明析性、排他性、安全性、可转让性，而且农地承包经营权权能责任利益缺乏对称性，其可实行性受到限制，国家管理也不够规范。目前学术界主流观点认为农村土地承包经营权应由法律规范为真正物权。农地产权制度不完善，使得农民所拥有的土地承包经营权(使用权)不完整，从而使农用土地流转困难；二是农村土地市场发育不完善。三是农村社会化服务体系不完善；四是农业风险防范机制不健全，且农业利润极低。一般地讲，高风险总是伴随着高收益，但众所周知，现阶段中国农业是低收益的产业。这不利于吸收资金、技术等生产要素，从而影响土地流转的速度和规模。

1、流转速度加快，渐具规模。

自1998年土地二轮承包以来，我县土地承包经营权流转速度呈逐年递增之势，流转的土地面积不断扩大，所涉农户不断增多。至目前为止，流转的土地面积占总耕地面积的比例少则5%，多则15%以上，平均比例为8%左右，涉及土地流转的农户数约占总农户数的26%。

2、流转类型多样，比例不均。按照不同的标准，可将土地承包经营权流转行为分为各种不同的类型。

一以流转主体为标准，可分农户与村委会之间的流转和农户与农户之间的流转。其中以农户与农户之间的流转为主，流转面积约占总流转面积的90%。二以流转对象为标准，可为责任田承包经营权流转、机动田承包经营权流转和三荒地承包经营权流转。其中以责任田承包经营权流转为主，约占总流转面积的96%。三以流转方式为标准，可分为转包、出租、互换、转让、投股或参与股份合作等其他方式流转。其中以转包为主，约占总流转面积的70%以上。转包中又以外出打工或经商农户，将土地转包给亲友或本村其他农户居多。此外，还有农户将土地转包给种植、养殖大户以及集体向农户反租转包等形式。四以流转是否签订协议为标准，可分为协议流转和无协议流转。其中协议流转农户略占优势，占总流转农户数的65%左右。协议流转又分为书面协议流转和口头协议流转，其中口头协议流转占协议流转的绝大多数，签订书面协议流转的农户不足总流转户的10%。五以流转是否有偿为标准，可分为有偿流转和无偿流转。其中以无偿流转为主，约占总流转户的60%以上。六以流转是否履行报批准、备案或办理土地使用权证书变更登记程序为标准，可分为批准流转、备案流转、登记流转和自行流转。其中以自行流转为主，占总流转面积的95%。

3、流转行为欠规范，缺少管理。

流转行为严重不规范，表现为自行流转多，报批准、报备案的少，申请变更登记的更少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。有些村存在连锁流转现象，接受流转的农户又将自己享有的土地承包经营权流转给其他农户，形成锁链式流转。镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理。

4、部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。

有的耕地被转为非农用途，主要用于招商引资、工业园区、小城镇等项目建设。这些建设用地绝大多数履行了批准手续，也有一小部分没有被批准。相关镇为了完成工业发展等任务，以镇政府或用地单位名义，采取向农户租赁的方式，将土地使用权流转到自己名下，用于非农建设。

土地流转(市场化交易)的意义在于，当土地成为可交换的商品时，一方面，买方总比卖方能够就土地本身创造更多的价值，譬如买方是耕作能手、规模化经营等；另一方面，土地交易或抵押等能为土地拥有者提供直接的货币价值。

土地自身的产出是衡量一块土地价值的基础，但不同的人耕作同一块土地时，因经验、能力等个人因素会导致同一块土地产出不同的结果。一个不勤于施肥除草的懒汉一定比一个勤奋的耕作者的收成少；一个有经验的农夫一定比一个缺少经验的耕作者收成高；一个掌握大量先进农艺技术的人一定比普通耕作者的收成多。假设某个区域平均每亩耕地的年产出是2000元，当有能力产出2500元的人收购只能产出1500元的人的土地耕作时，这个区域的土地平均年产出显然能够得到快速提高，该区域的财富总量也得到提高。

在土地不能流转(交易)之前，土地的价值仅体现于土地产出。相对于擅长耕作者，那些不擅长耕作者既不能从土地产出上获得更多利益，也没有资金从事其他行业，他们永远被固定在土地上从事着低效的劳动、过着物质贫乏的生活。如果土地可以交易(流转)，则这部分不擅长耕作者就可以在土地交易中直接获得货币资金，转而从事其他行业。同时，对于缺乏提高耕作技术或项目资金的人来说，因土地流转权的获得而获得的质押贷款权限也可以为其提供生产改进资金。每个人都积极从事自己擅长的工作，生产效率得到提高；因土地流转权而获得的技术改进资金提高了土地产出，该区域的经济总量也得到提高。

包括上述理由在内，无论继续精耕细作还是规模化经营，土地流转必然带来土地要素价值的提高是不争的事实。除此以外，土地流转本身能带来更可观的地区经济效应。

首先，土地进入交易市场，是新增大宗商品，为维持货币的正常流通不致货币短缺，必然提高货币供应量。这对一个国家来说，是经济总量的提高；对一个地区来说，是货币流通量的增加。由此，人均财富增加是必然的结果。改革开放早期的深圳，首开土地拍卖先河，随着1987年12月1日被称为中国土地拍卖第一槌的落下，深圳的城市经济实力迅猛增强。此后，以拍卖方式有偿出让国有土地使用权的成功做法很快被其它城市效仿，成为持续推动国民经济高速增长的重要动力之一。

其次，土地流转对于稳定地区经济有着非常重要的作用。在资本时代，资金的流动对一个地区的经济有着巨大的影响力。当大批资金涌进某个地区的时候，这个地区经济繁荣；当资金大量撤出的时候，这个地区很快陷入萧条。上世纪90年代东南亚的金融危机，本年度突发的越南金融动荡，均与此相关。而考察越南的金融动荡，将很容易看出土地对于稳定地区经济的重要作用。越南的改革开放，吸引了大量国际资本，就在2007年，整个世界均称越南为亚洲腾飞的一条小龙，但当有机构看空越南经济的时候，数月内越南股市下跌超过六成，越南盾一年内贬值40%。包括摩根斯坦利在内的研究机构大多认为，这是越南政府过分乐观预期经济增长而扩大了通涨率所致，但笔者认为，在经济和信心事实上成为紧密关系的时候，错的不单纯在预期，而在缺乏防范预期落空后资本抽逃风险的手段，错在缺乏像土地这样的大宗商品来沉淀资本、以延缓资本逃逸速度。越南的土地政策和中国大陆非常相似，土地国有，非政府机构只有有年限的使用权没有所有权；而比中国大陆更进一步部的农村土地转让也受户籍限制。由此，土地不能沉淀大批资金，货币流动性增强过度，土地失去防范金融动荡的减震器作用，导致金融激烈动荡的发生。因此，对于一个活跃的经济体而言，土地的市场化(私有化)对于稳定地区经济有着至关重要的作用——尤其是对一个新兴的、高速发展中的地区而言。

综上所述，土地流转的经济意义在于：提高土地产出、有效进行资源配置、直接提高GDP总量、稳定地区经济。在全球经济减速的今天，依靠贸易顺差及投资为主要方式推动经济增长的中国大陆，如何应对需求萎缩、资本抽逃所带来的经济困局，关乎着我们每一个人的生存状态和生活质量。在经济体制改革事实上已经用尽制度空间利好因素、而与市场制度密切相关的政治体制尚未正式启动的今天，土地流转，就成为推动中国经济继续增长、对抗全球金融风险的最后的、也是最具效力的一项重大经济政策了。

《农村土地承包经营权流转管理办法》已于2005年1月7日经农业部第2次常务会议审议通过，现予公布，自2005年3月1日起施行。

第一章 总则

第一条 为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定制定本办法。

第二条 农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。

第三条 农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。

第四条 农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。

第五条 县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。

第二章 流转当事人

第六条 承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。

第七条 农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。

第八条 承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。

没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。

第九条 农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

受让方应当具有农业经营能力。

第十条 农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。

第十一条 承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。

第十二条 受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。

十三条 受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。

第十四条 受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。

第三章 流转方式

第十五条 承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。

第十六条 承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。

第十七条 同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。

第十八条 承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。

第十九条 承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。

第二十条 通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式流转。

第四章 流转合同

第二十一条 承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。

承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

第二十二条 承包方委托发包方或者中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的代理人签订。

第二十三条 农村土地承包经营权流转合同一般包括以下内容：

（一）双方当事人的姓名、住所；

（二）流转土地的四至、座落、面积、质量等级；

（三）流转的期限和起止日期；

（四）流转方式；

（五）流转土地的用途；

（六）双方当事人的权利和义务；

（七）流转价款及支付方式；

（八）流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理；

（九）违约责任。

村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。

第二十四条 农村土地承包经营权流转当事人可以向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证。

乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门不得强迫土地承包经营权流转当事人接受鉴证。

第五章 流转管理

第二十五条 发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。

承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。

第二十六条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。

第二十七条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记；以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。

第二十八条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当对农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善保管。

第二十九条 采取互换、转让方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权办法》的规定办理。

第三十条 从事农村土地承包经营权流转服务的中介组织应当向县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。

第三十一条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。

第三十二条 县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。

第三十三条 农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。

当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。

当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

第六章 附则

第三十四条 通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，其流转管理参照本办法执行。

第三十五条 本办法所称转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。

转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。

互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。

入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

本办法所称受让方包括接包方、承租方等。

第三十六条 本办法自2005年3月1日起正式施行。