环境知情权

对于环境知情权的概念，《中国经贸新词词典》是这样下定义的：环境知情权是指公民和社会组织收集、知晓和了解与环境问题和环境政策相关的信息的权利。它是行使环境监督权的基础。环境信息包括公共信息和个别信息，前者是指向全社会发布的环境信息；后者指只有在公众提出要求的情况下才提供的个别信息。

也有学者认为：“知情权又称信息权，是国民对本国乃至世界的环境状况，国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。这一权利既是公民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。”

从实际上看，既然一国的环境状况不仅影响本国公民，甚至会牵动全世界的环境，所以各国公民除了有权了解本国环境状况，还有权知晓世界及其他国家的某些环境情况。环境是如此脆弱，各国都应尽可能保证环境信息的透明性。比较而言，第二个概念更为贴切一些。

环境知情权作为特指一种权利主张的法学概念，最早是由美国前美联社社长肯特·库柏（KentCopper）在1945年1月提出的，而提出这一概念的主要目的是要针对当时美国联邦政府机构内部蔓延的消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向。从此，“知情权”作为现代政治文明建设的重要内容逐步得到推广和实施，而当其与环境保护相结合时，就衍生出了所谓的“环境知情权”。环境知情权的法律价值有以下几点：

自由

“自由是指一个人在多大程度上能够自行其事，在多大程度上他能够自由确定其行为方式，以及在多大程度上可根据自己所执着追求的目标。”现代积极的自由观倡导通过个人的积极行为获取、筛选信息以进行理性抉择，因为如果存在信息缺乏和不对称，就无法真正实现自由。掌握环境信息的状况对个人生活的自由和企业设立、运营的自由都会产生不同程度的影响。例如，人们都愿意生活在良好的环境中，但若缺乏了解环境指标的渠道，人们可能简单地认为大面积的草坪和冲刷干净的街道就是良好的环境，却不知草坪的耗水量对城市生活用水构成的威胁以及草坪高昂的维护成本与较低的氧气释放量间的反差，这样盲目地评判显然有违自由的初衷。可见，环境知情权的设置有助于增进法的自由价值。

秩序

秩序是法的目的价值体系中不可或缺的因素，“秩序的维续在某种程度上是以存在着一个合理的健全的法律制度为条件的”。环境知情权使公众能够清楚地了解环境质量的真实状况，从而避免信息不对称所带来的盲目猜疑的社会心理，实现社会秩序的稳定。负面的环境信息不会增加不安的社会心理，因为即使不公开有关信息，公众也可以通过切身感受有所察觉。特别是对于那些潜在的或已然的环境损害信息，若刻意隐瞒，显然不利于公众做好预防或补救措施，相反只能造成更大的经济和环境损失，严重危及社会秩序。有人认为公开政府的环境管理决策和行为，特别是由此引发的对其不确定性和错误的讨论将会弱化政府的权威，实则不然。政府只有对环境行政行为负起责任，才能提升其在公众心目中的可信度，从而促进良性的社会心理和社会秩序形成。可见，环境知情权在促进安定的社会心理和稳定的社会秩序形成方面的价值是无可替代的。

就行政秩序而言，由于稀缺的环境信息能够带来经济价值，在信息保密的情况下，政府官员很容易利用职务之便截流或扭曲信息，引发寻租行为，滋生腐败。所以，只有确立环境知情权及其保护机制，要求政府负担起环境信息公开的义务，使环境管理行为透明化，才能实现对政府行政权力的监督和制约，从而增进良好的行政秩序并促使其持久存续。

效益

效益指的是“法律通过规则设立的权利和义务分配，实现资源最大限度地优化使用与配置的社会目的”。环境事业的开展主要体现的是公益价值，而这项事业又离不开个人的理解和参与，因此提高公众的环境意识，特别是环境参与意识显得尤为重要。意识的培养是以了解相关环境信息为前提的，如果没有权利保障，公众很可能因为获取环境信息要付高昂的成本而放弃对环境事宜的关注和参与，久而久之更会淡化环境观念。通过环境知情权的制度设计来降低公众获取信息的成本，从而促进公众的参与积极性，加快环境法从应然法转化为实然法的进程，促进法的效益的实现。

在美、英等国，行政公开制度已经比较完善的建立起来。例如在美国，为了强调对公民知情权的保护，陆续进行了一系列的行政公开立法，如1946年的《联邦行政程序法》、《阳光下的政府法》、1966年的《情报自由法》、1972年的《联邦咨询委员会法》等，上述几部法律对政府的行政公开制度做出了全面、系统的规定。当行政公开具体到环境信息这点时，英国目前运行的针对不同环境信息类型的公开模式可以为我们提供一个较好的范例。

污染环境信息的公开

“污染控制公共登记”是英国公众获取污染环境信息的最初及最重要的方式。在这一方式中，地方政府所设的专门办事处或环境机构驻地方的办事处是主要的环境信息登记机构，掌握各企业有关水、工业流程、计划和废物管理等方面的环境信息内容，而每一个详细的污染控制登记，都包含了申请、许可细则（操作者名字、地址）、效力活动、起诉和操作者提供的信息（主要包括自身监测的环境排放数据和采样点）。一般情况下，公众可以直接前往这些办事处获取所需信息，只需要在复印所需文件资料时支付一定的合理费用。当所需信息涉及到国家安全或商业机密时，办事处可以拒绝此类信息的公开，拒绝的理由充足与否有赖于环境机构的判定。还出现了一些更为直接的公开方法，比如由环境办事处将搜集到的环境信息进行汇总并绘制图表，通过互联网对外发布；由环境办事处起草并发布年度环境报告，使公众可以获知一年内的环境概况信息、成果状况以及未来的预算计划等。

环境信息公开

产品上所附的环境信息与消费密切相关，因为它可以帮助消费者更好的评估其消费行为所可能带来的环境影响，进而影响到消费者是否选购该产品。此类环境信息的公开可以调动市场自身的调节机制，减小那些对环境不利的产品份额。

在欧洲，这类与消费相关的信息公开是由“欧洲生态标签计划”来推进的。所谓的“生态标签”就是在产品上加注一个统一的、客观的、明确的记号，这个记号可以告知消费者该产品已经经过评估并符合一系列的验证标准。从1993年7月起，“欧洲生态标签计划”开始在欧盟各成员国内推行，其生态标签的外形是一朵蓝绿相间的花朵，用以对不同种类产品进行特别的认证。英国首先将这一生态标签应用于洗碗机，并在随后将其推广至其他的清洗设备上。

企业环境信息公开

英国政府正促使国内前350强的企业发布一年一度的环境报告，并以此发展一套自愿的企业环境信息公开体系。企业所发布的环境报告内容可多可少，但一份完整的环境报告通常应包括：与商业相关的环境事项讨论；商业中的环境审计结果；排放入环境中的物质的信息；能量效率和资源保全事项；本地事宜；对未来环境表现的规划和目标安排；对在相关行业部门中的表现进行对比分析等内容。通常，企业环境报告会以一种易于传达的方式对外发布，比如公布于互联网上，因而易于被公众获取和接纳。而且，这种公开方式可以促使企业在准备环境报告的过程中注意其所造成的环境影响，使企业明确其在履行环境责任时所能达及的程度。

基于上述优点，环境报告制度自20世纪90年代以来得到了长足的发展，并取得了显着的成效。国际标准化组织（ISO）已公布了有关报告标准化格式及内容的指导文件（ISO14031），以此来避免企业随意调整原始数据或删除那些对自身不利的信息，各国可以根据需要进行相应的参考。

基于中国行政公开和环境事务的法律制度现状，借鉴各国有关环境知情权的立法例，从权利主体入手，针对权利客体的不同特点采取不同的权利行使模式，并以权利的行使程序和救济措施为制度保障，构建适合中国国情的环境知情权法律机制。

权利主体与义务主体

中国行政公开的权利主体大多局限于利害关系人，这不符合行政公开制度和知情权发展的国际趋势。特别是在环境领域，由于环境问题具有普遍关联性，任何人都与之存在利害关系，很难严格区分哪些人是直接的利害关系人。以利害关系人为条件限制环境知情权的主体，在实践中不具有明确的判断标准，缺乏可操作性，而且容易成为剥夺公众环境知情权的借口。所以环境知情权的主体应当包括公民、法人和其他组织，环境信息除了依照法律规定免除公开的以外，原则上应当向全体公众公开。

需要特别说明的是以下两类主体：一是非政府组织。它是公众参与环境事务的重要形式，能够克服个人参与环境保护时在精力、财力、专业知识、影响力等方面的内在缺陷，这一点已经被诸多国家的法律所承认。在中国，非政府组织在环境事务中的参与和作用刚刚开始显现，急需法律赋予其明确的权利和义务，使之能够以独立的法律地位参与各项环境事务，因此，环境知情权的主体必须包括非政府组织。二是外国人，包括外国的自然人和组织。在国际化程度日趋加深的今天，中国有义务在已加入的国际条约承诺的范围内赋予外国人环境知情权，如WTO规则中就存在适用于同环境有关的贸易领域的透明度原则。

履行环境信息公开义务的主体是指掌握环境信息的行政机构。这里所说的“行政机构”不单指行政机关，还包括经法律授权或行政机关委托而行使行政权力的组织，因为它们在搜集、掌握环境信息方面与行政机关没有实质性区别。此外，一些立法和司法机构虽然也可能同环境事务发生联系，但受其主要职权所限，能够掌握的环境信息较少，故而在此未将其列入环境信息公开的义务主体。

权利客体

环境知情权是以环境信息为客体的，关于环境信息的概念应当兼用概括式和列举式的定义方法，这样既可避免概括式定义过于抽象而缺乏可操作性，又可避免列举式定义不适应环境动向的缺陷。

环境信息是指有关环境要素及环境保护、利用、管理等方面的信息。从环境要素的角度看，环境信息应当包括水流、空气、土地、地貌等要素，以及生物多样性等生物要素的资源信息，还应当包括大气、噪声、水体、土壤、废物、光、热、磁等污染信息；从环境开发与管理角度看，环境信息应当包括可能影响环境、人类健康、安全和生活条件的非政府活动、具体行政行为和抽象行政行为（如决议、政策、行政立法、规划等）的信息，以及此类活动和行为的成本效益分析及其它经济分析。

此外，应当以但书的形式规定下述环境知情权的例外情况，即明确权利的界限。例外一，国家秘密。国家秘密关系到国家安全和利益，在一定时间内只限于一定范围的人员知悉，但对国家秘密不能作宽泛的解释，应将其限制在最小范围和最低强度之内。因为国家秘密过于宽泛，“保守秘密就有可能成为专制暴政的打手和帮凶”。可以免于公开的环境信息可以包括有关矿藏及其他重要自然资源的地质学和地球物理学的情报和资料（包括地图）。例外二，商业秘密。商业秘密是指不为公众所知，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。那些已经或即将影响环境、人类健康、安全和生活条件的企业行为都不应归为商业秘密，而那些对上述各方面的影响尚处于论证阶段的商业行为则可以列入商业秘密范畴，一旦证实影响确实存在或可能性定量达到一定比例，那么其将不再属于商业秘密了。

权利行使及救济

环境知情权制度设计应针对不同类型的环境信息提供不同的获取途径，采取不同的权利行使方式，并辅以不同的救济途径。环境信息获取的途径依权利人付出成本的大小可分为方便型和低成本型。方便型是指权利人无须特别支付费用而获得环境信息的途径，包括依职权主动公布和产品标识及认证两种形式；低成本型是指权利人只需支付少额的工本费即可获得环境信息的途径，包括登记公开和依申请提供两种形式。

（1）依职权主动公布的权利行使方式主要针对以下环境信息：环境要素的数量与质量状况、受污染程度，涉及社会公众利益、影响面广、后果严重的重大环境信息，行政权力机关在环境事务方面的管理职权依据和程序、审批标准和程序。环境信息的载体可以是网络、电视、广播、报纸、杂志等传媒的一种或几种，对于其中较为稳定的环境信息，如行政权力机关的管理依据和程序、审批标准等，应选择报刊、网络等便于长期保存的方式；对于时事性较强的重大环境信息，应选择收视率高、影响面广的电视、网络等形式；对于经常性定期公布的环境状况公报等信息，应选择兼具前两种优点的媒体形式。

（2）产品标识与认证所提供的主要是产品在生产和使用过程中资源消耗和环境污染程度的信息，它有助于消费者在选择商品时做出理性取舍，减少那些造成重大环境损害的产品份额。产品生产者应向国家有关机构提出认证申请，然后由该机构按照产品的分组划类及审批标准，将产品归类并送交专门机构审查检验，对通过验证的产品按能耗和污染程度准予使用不同级别的环保标识。对于与公众健康密切相关的产品（如食用产品等），可在原有检验标准上增加环境方面的要求；对于能耗或污染较严重的产品（如石油制品），应强制其通过该项验证后再投入市场。

（3）通过登记的方式提供的环境信息包括以下几方面：行政机关和非政府主体对资源利用、污染治理及其他影响或可能影响环境的规划、方案和行动；污染源装置，包括炼油厂、电站、核反应堆和装置、冶炼厂、化工厂、煤矿及废物处理装置；环境要素单项及综合指标的阶段性分析。环境信息登记应当保存在当地政府的政务部门，或者保存在环境行政管理机构。复印登记的环境信息应当支付一定的合理费用。

（4）当不便采用上述方式时，则可依据申请来获取需要的环境信息。公众可以通过法定的程序，向法定专门机构（如环境行政管理部门内部的信息机构）提出请求，经审查确属法定环境信息且不在法定例外信息之列的，该机构应当在法定时间内无条件提供。若请求被驳回，或该机构未在法定时间内提供环境信息的，可以在法定期限内申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼；也可以直接向人民法院起诉。