委任司法

其实，立法权、行政权由哪些机关行使并不重要，重要的是不管哪个机关行使立法权、行政权，都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的规律。对行政法学界长期以来把行政机关行使立法权的行为、行政机关行使司法权的行为定性为行政行为或准行政行为是有不同看法的。

行政机关解决纠纷的行为不是行政行为，而是司法行为。首先，把行政机关解决纠纷的行为界定为准行政行为或准司法行为，固然比较全面，但不可避免地弱化了甚至掩盖了其司法性，强化了其行政性。这种观点不仅在理论上含糊不清、左右摆动，在实践上也是有害的。行政机关解决纠纷制度之所以在中国存在种种问题，理论上的模糊是造成这些问题的根本原因。其次，从行为的属性上看，司法的本质在于解决纠纷，包括民事纠纷、刑事纠纷、行政纠纷和宪法纠纷等。衡量一个行为是立法行为、行政行为还是司法行为，不是看这个行为是由谁行使的，而是看它是什么属性。难道行政机关没有民事行为吗？为什么不说它是行政行为呢？司法机关没有行政行为吗？为什么不说它是司法行为呢？再次，从西方国家行政机关解决纠纷制度的产生和发展来看，都未改变行政机关解决纠纷行为的司法性质，更没有不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此，人们甚至为弄清一个机构到底是法院还是行政机构而犯难。为什么呢？就是因为这个机构是解决纠纷的，而解决纠纷就需要这个机构有独立的地位，有职业化的人员，有适合解决纠纷的程序。如果这些问题没有解决，那么，行政机关来司法就必然会出现公正性危机。同样的道理，如果一个称之为法院的机构不具备这些条件，由它来司法，也和行政机关一样会出现同样的问题。

按照美国宪法第3条规定，合众国的司法权属于最高法院和随时制定法律设立的下级法院。如果对这条规定作严格解释，国会不能制定法律把司法权授予行政机关，否则就违背分权原则。实际上，联邦法院很少否认授予行政机关司法权力的法律。从上个世纪初以来，联邦法院几乎完全没有否认委任司法权力的法律，尽管各州法院的态度有所差异。1904年，最高法院在一个判决中，明白肯定国会可以授权行政机关裁决涉及外国人的案件。1914年的联邦贸易法设立联邦贸易委员会，裁决商业中不公平的竞争方法的案件。联邦贸易委员会作出的裁决，性质上和联邦法院依反托拉斯法作出的反垄断的裁决没有什么不同。在讨论这个法律时，反对该法律的国会议员指出该法授予行政机关行使了属于法院的权力，但这种反对未能阻止法律的通过。联邦法院对于当事人主张联邦贸易委员会法授予行政机关司法权力违反分权原则的观点，从未接受。法院有时认为联邦贸易委员会行使的是行政权力，有时认为是准司法权力，有时以其他理由说明行政机关的司法权力。

美国法院曾经使用过两个标准来说明司法权力委托能够符合宪法，一个是公权利理论，这是美国传统的司法权力委托理论。法院认为国会在其权限内所制定的法律中，有些事项政府以主权者的资格进行活动和诉讼，以公共利益为内容，属于公权利。对于公权利的争端可由法院受理，国会也可以制定法律授予非司法机关受理这类争端。

公共权利理论在上个世纪三十年代遇到了严重的困难。美国很多州先后制定了工人赔偿法。工人和雇主之间由于职业原因所引起的赔偿争端，不由普通法院管辖，而由行政机关管辖。后者有权审理这类案件，决定赔偿金额。工人赔偿的争端发生在两个私人之间，是私权的争端，不涉及公权利问题。关于这类争端，原来本由法院管辖，现在法律规定由行政机关管辖。如果以公权利作为委任司法权的标准，必然认为工人赔偿法违背宪法的分权原则。1932年最高法院关于克罗威尔诉本森案件的判决，对委任司法理论有新的发展，提出了另外一个标准。该案申诉人主张工人赔偿法授予行政机关司法权力，违背宪法分权原则。

民事司法权力主要解决私人相互之间的争端，一向视为专属于法院管辖的领域。然而在上述克罗威尔诉本森案件中，最高法院抛弃了传统观念。法院认为法律可以授权行政机关裁决工人赔偿案件，虽然这个判例的适用后来受到一些干扰，但是美国多数法院和法官一直承认克罗威尔判例所确认的原则。

美国国会授予行政机关司法权力同授予行政机关立法权力一样，另一个理由是出于现代行政的需要。现代行政日趋专门化，解决行政上的争端需要行政事项的专门知识，但法官既缺乏行政方面的专门知识，心理上也缺乏解决行政问题所需要的开拓和进取精神。美国在上个世纪三十年代经济危机时期，法院就成为当时政府推行新政策的阻力。近代行政职务扩张，行政争议众多，法院没有时间解决全部行政争端，而且行政争端需要迅速解决，法院的程序规则不能适应行政上的需要。为了有效执行国会的政策，国会不仅需要授予行政机关立法权力，也必须授予行政机关司法权力。

首先，行政机关解决纠纷具有专业性。现代市场经济的快速发展，必然带来社会的精密分工，也必然需要政府部门对市场经济进行宏观指导、调节、监控。技术性与专业化要求越高，社会分工越细，政府部门的行政职能也就随之专业化。行政机关在管理指导这些事务时，不但需要法律知识，而且必须具有该行业的专业知识，一旦当事人之间发生纠纷，申请行政机关予以解决，行政机关就可以凭借对相关行业的管理经验、专业知识以及法律知识解决这些纠纷。

其次，行政机关解决纠纷具有综合性。现实生活中，产生纠纷的原因总是多种多样的。社会的复杂性，也就决定了纠纷的多样性。面对多样的、复杂的纠纷，在剖析其产生的原因后，就得根据不同的原因，采取不同的解决办法，这就是解决纠纷方法的多元化。简单的民事纠纷，人民调解委员会就可以解决，重大的纠纷一般应通过正式的司法审判程序解决，而与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的纠纷则往往适合由行政机关来解决。

再次，行政机关解决纠纷的范围具有广泛性。按照不同的标准可以把行政机关解决的民事纠纷划分出不同的种类：有的学者认为包括四类，即赔偿纠纷、补偿纠纷、权属纠纷和民间纠纷。

最后，行政机关解决纠纷时间迅速、程序简易、成本低廉。司法输出的是一种程序正义，其必然要求当事人和国家为此支付昂贵的制度成本。与高薪供养的法官，苛刻繁烦的仪式，一丝不苟的判决相比，行政官员的供养成本及行政解决纠纷的制度成本要远远低于诉讼成本。法院的任务是实现高标准的公正。

中国法院的诉讼成为非常昂贵。方流芳先生研究一家国有银行近年来发生的几起诉讼案件，在7个判决已经执行的案件中，债权人申请执行的总额为17170万元，银行为此支付的受理费和执行费总额为138.0310万元，还不包括那些帐目无法公开的活动费在内，真正被强制执行的费用只有43万元，银行得不偿失。如果银行放弃诉讼，它至少可以避免增加95.0310万元的损失。银行之所以执意诉讼是为了获得法院的判决以便核销呆账。方流芳先生研究的是大型金融机构，而赵旭东先生对一起普通的农村相邻权纠纷案件的研究发现，从案件的起诉到法院审理，当事人支付法院的正式诉讼费150元，交给律师事务所的费用450元，而吃喝、烟酒及车马费等用去2550元，合计3150元，这里还不包括当事人的误工损失，而案件在作者调查时尚未终结。正是因为诉讼成本的高昂和迟延才使行政解决成为必要。

英国行政裁判所模式

严格地说，英国的行政裁判所制度是二十世纪“福利国”的产物。英国行政机关裁决民事纠纷的任务主要由行政裁判所来承担。也就是在一般法院之外，由法律规定设立专门机构用于解决特定的民事纠纷以及行政上的争端。这些裁判所在活动上均保持独立性，既不属于法院，也不属于行政系统，但与法院和行政机关又有许多联系。20世纪以后，英国的行政裁判所数目出现了两次增加高潮。第一次增加高潮是在第一次世界大战后，英国经济迅速发展，行政权力不断扩张，社会出现了空前的繁荣和进步，同时，也出现了大量的与行政管理活动相关的行政纠纷和民事纠纷。这些纠纷涉及社会生活的各个领域，如交通运输、环境保护、消费者利益以及保险、贸易、金融、证券等。此类纠纷的解决需要各种专业知识、技术，并需要熟悉行政管理有关规则标准的专业人员，这都是普通法院所不能胜任的。因此，基于这种客观需要，大量的行政裁判所应远而生。第二次高潮是在第二次世界大战以后，行政裁判所更进一步增加，如工业裁判所、就业上诉裁判所、土地裁判所等。1958年制定了裁判所和调查法对行政裁判所的活动加以规范，这是英国行政裁判制度发展史上的一个里程碑。此后，行政裁判所普遍得到改进，行政裁判所权力也普遍得到承认。

美国的行政法官模式

美国行政机关解决民事纠纷始于1887年州际贸易委员会的成立。随后，20世纪30年代，美国爆发了严重的经济危机，出现了大萧条，罗斯福上台后实施“新政”，为解决政府面临的复杂的社会问题，有必须委任行政机关行使立法权和司法权。美国行政机关的司法权力主要由独立管制机构和许多部来行使。独立管制机构，如联邦电子委员会、联邦动力委员会、劳资关系委员会等；另外，还有农业部、内务部、劳工部等。委员会对其管辖的对象是否违反法律，不仅有追诉权，而且有裁决的权力。例如州际商业委员会对铁路公司的某项收费是否公平，是否违反规定的标准进行裁决。这种权力具有司法的性质，本来属于法院管辖的范围。由于委员会所管辖事务据有高度的技术性和专业性，一般法官缺乏这种能力。于是国会立法把这类争端委托给执行该法律的机关处理。美国政府的部往往具有司法性质的权力，能够裁决不服本机关决定的个人和本机关之间的争端，或者裁决私人相互之间的争端。当事人对行政机关职员的裁决不服时，法律往往规定可以上诉于本机关的主管官员，作为一种行政救济手段。当事人对上诉裁决不服，最后可以申请司法审查。行政机构裁决案件遵循《联邦行政程序法》 ，该法正式确定了行政法官的法律地位。行政法官在组织上隶属于各行政机关，而在职业上独立于他们所属的行政机关，即对争议的裁决具有独立的权力。

中国行政机关解决民事纠纷制度为减少诉讼，缓和社会矛盾，维护社会稳定发挥着巨大的作用。但是，在实际运作中这一制度仍存在不少问题。

（一）缺乏对行政机关解决纠纷行为的科学定性

如前所述，行政机关解决民事纠纷的行为本来属于司法行为，但中国行政法学界和实务界长期以来把它作为行政行为来对待，忽视其司法性，强调其行政性，并由此带来了一系列问题。

1.立法规定不明

2.司法解释不统一

3.行政机关解决民事纠纷的方式不同直接影响案件的性质和救济渠道

（二）解决纠纷的机关没有取得独立地位

行政机关裁决民事纠纷的行为既然是司法行为，就需要裁决机构具有独立性，以减少干预，保证裁决行为的公正性。在中国，虽然行政机关承担了大量的司法职能，但基本上没有独立性，和一般的行政机关没有区别。

（三）行政机关调解民事纠纷行为缺乏效力保障

由于担心当被告，行政机关解决民事纠纷很少适用裁决手段，可以说绝大多数适用调解手段。中国现行立法规定行政调解民事纠纷不具有法律效力。虽然调解的纠纷双方当事人达成调解协议并且签收调解书，但是一旦一方不履行协议，另一方则无权请求行政机关或法院强制执行。

（四）行政机关解决民事纠纷的程序不健全

中国目前几乎所有的立法缺乏对行政裁决和行政调解的程序的规定，以至于行政机关处理民事纠纷的程序呈现一种“各自为政，各行其是，杂乱无序的状态”。

1.缺乏对行政裁决和行政调解程序基本理念和规范

2.同一行政机关是否可以同时适用行政调解和行政裁决解决民事纠纷，目前的立法没有统一规定，没有综合利用两种手段解决民事纠纷。

3.本土民事诉讼的启示

4.成文法缺陷需要弥补

（五）行政机关解决民事纠纷的救济制度不完善

1.把行政机关以裁决的方式解决民事纠纷的行为纳入行政诉讼的救济渠道不合理。

2.虽然中国目前立法规定行政机关居间调解民事纠纷达不成协议的，当事人可以就原纠纷向法院提起民事诉讼，由法院按民事司法程序两审终审解决，但这无疑浪费了行政资源。远不如规定“行政机关调解不成的应当作出裁决，当事人对裁决不服的，可以上诉”为好。

3.行政附带民事制度不健全。应建立健全行政决定附带解决民事纠纷制度。