政府特许经营权

公共产品供给理论及其演变成为现代社会政府特许经营的理论基础。迄今为止，有关公共产品供给的理论经过了以下三种演变：政府供给论、市场供给论、多中心公共经济论。

这三种截然不同的理论，是世界大部分国家的政府在半个多世纪里用以设计公共产品供给制度、履行公共产品供给职能的主要理论源泉。

1.政府供给论

政府供给论来自于西方经济学认为私人部门提供公共产品无效率的认识。一方面公共产品具有非排他性，每个人都相信他付费与否都可以享受公共产品的好处，那么，他就不会有自愿付费的动机，而倾向于成为“免费搭乘者”，这会使公共产品的投资无法收回，私人企业显然不会提供这类产品。按照大卫。休谟的说法，这即是“公共的悲剧”。

另一方面，公共产品往往是增进社会福利不可或缺的需求。既然私人企业缺乏提供动力，那么公共经济部门介入，用税收手段来集资提供这些产品，就成为社会自然的选择。因此，提出了政府是公共产品的供给者这样的理论。因此，政府提供公共产品，成为市场经济国家资源配置制度安排的普遍选择。

2.市场供给论

从经济实践过程看，在凯恩斯主义经济学盛行的年代里，西方国家普遍奉行政府干预经济的政策，用政府权威直接或间接垄断了公共产品市场。其结果不仅直接导致了公共部门规模日益膨胀和财政赤字增加，而且还由于政府失灵的存在，导致公共资源配置和利用效率的低下，公共管理成本上升。

随着时间的推移，政府垄断配置和利用公共资源的能力及有效性越来越受到选民普遍的怀疑。人们不仅要问：市场机制在公共产品资源配置领域一定是失效的吗？若市场是失效的，用政府机制替代市场机制的配置一定是有高效率的吗？随着种种质疑，凯恩斯主义理论开始衰落，新货币主义、供给学派、合理预期学派、新制度学派及公共选择学派等新自由主义思潮开始兴起。对公共产品供给制度变迁的影响越来越大。

上述学派的理论主张趋于一致：

A、资源的有效配置只能由市场来执行，任何市场以外的力量都不能替代市场的作用，而只会起破坏作用。

B、即使市场本身具有难以克服的缺点，但克服市场缺点的唯一办法，仍然在于通过产权明晰等措施来完善，而决不能依赖市场以外政府的干预来解决。

C、以往之所以出现市场失灵，其原因正是政府干预的结果，而不是市场自身的原因。

D、政府本身也有不可克服的致命缺陷，即“政府失灵”。

基于上述理论，20世纪80年代后，西方发达国家开始进行政府对公共产品生产、提供与分配制度的创新。

3.多中心公共经济论

在公共产品的理论研究和实践中，市场论和政府论，把市场选择和政府选择看作非此即彼的对立关系。对此，奥斯特罗姆提出了与之不同的“多中心公共经济理论”。在其看来，一个制度安排导致次优，并不等于说另外一个制度安排表现得更好。

她的结论是：单纯的市场或政府在现代政治—经济生活的公共领域里都无法增进福利。政治经济学家需要一组比“一个市场”或者“一个政府”更为丰富的政策性框架设计，即第三种制度安排。

奥斯特罗姆认为，在公共产品的生产而言，政府可以有不同的制度安排来选择，例如：

A、建立和经营自己的生产单位，直接生产和提供产品；

B、与一个私人企业签约，由私人企业生产，由政府来进行制度安排；

C、从自己的生产单位得到一些公共产品，而从其他私人生产者那里得到其他的公共产品；

D、确立得到授权的公共产品的生产者必须遵循的服务标准，允许每一个消费者从得到授权的生产供给者那里得到服务；

它具有如下特点：

（1）授权主体的单一性。政府特许经营权的授权主体不是独立的经济单位，而是国家或作为国家代表的政府。

（2）具有一定的强制性。在商业特许经营模式下特许人和被特许人之间是平等的关系，被特许人有接受和不接受特许权的自由，特许人也有授予和不授予特许权的权利。而在政府特许经营模式下，尤其是特许经营权来自于法律规定时具有一定的强制性。被特许人有提供商品和劳务的权力和义务，不得随意停止商品和劳务的供应。同时对于政府而言如果申请者符合法律规定的相关条件则应授予其特许经营权。

（3）不以盈利为目的。与商业特许经营权相比政府在进行特许时只收取少量的手续费和必要的补偿费，不以盈利为直接目的。

政府特许经营权根据特许权力的来源不同又可以分为两类：

一种是由国家或地方各级政府允许私人企业或准政府机构提供公共服务、承担公共工程或利用公共资产的权力。特许权力来自于政府本身，是通常所说的狭义政府特许经营权。政府特许通常采取招标方式，由申请人根据政府规定的条件，提出投标建议书，该建议书应当包括合同条款、预计资本和成本、特许权付费额及支付方式等等。政府特许的期间通常是固定的或者比较长。在此期间内，由企业提供管理以及其他人力资源，并承担经营风险。这是一种介于法定特许经营权和商业特许经营权之间的特殊的特许经营权，它兼有两种特许的部分特征又区别于两类特许——在这种特许中，授权人不是企业，而是政府，因而不同于商业特许经营权；而在政府向企业赋权的时候又不是以法律或法规的形式，而是以合同或契约的形式界定签约双方的权利与义务关系，因此又不同于法定特许经营权。它主要包括三类特许业务：

（1）提供公共服务。公共服务的特许是指通过订立合同，政府给予个别企业在固定期间内经营某项公用事业的权利，企业使用自己的管理方法承担经营风险。政府在允准企业从事公共服务的同时，还可能向企业提供某些资产，如公共土地上的建筑物，在合同到期时，企业将这些资产、连同企业拥有的其他资产一并移交给政府。

（2）承担公共工程。公共工程主要是指公路、铁路、桥梁、立交桥、堤坝、机场、隧道等建设期间较长的基础设施。公共工程通常采取BOT方式建设，所谓BOT方式，是英文Build—Operate—Transfer的缩写，中文意译为建设—经营—移交。通过政府的授权，把本属政府支配，拥有或控制的资源，委托某个财团法人进行投资，建设，经营管理，到规定的期限无偿移交给政府的一种方式，该投资方式特别适用于大型公共事业设施建设。

（3）使用公共资产。政府通常为了特定目的允准企业使用或经营公共资产（通常为固定资产），比如，使用公路边上的加油站、餐馆、酒吧等。企业通常暂时拥有该项资产，并承担使用资产进行经营而发生的成本和风险。

第二种是国家或政府有关部门根据企业或个人的申请，在认定其经营条件符合法律规定的条件下，发给特许证授予其在特定时期享有特定领域的垄断经营权或设施利用权，被称为法定特许。

（一）政府特许经营权是一种财产首先，特许经营权的权利客体是一种稀缺资源。从政府特许经营权的内容来看包括两个方面，一是对有限自然资源的开发利用，主要是矿产和非矿产自然资源，因为这些资源并非取之不尽、用之不竭，基于对这些资源利用的效益性考虑。需要进行特许经营；二是对经营性资源的特许，包括：（1）能产生巨大经济利益的资源，由国有公司直接或控股垄断经营，烟草、电信、传媒即是实例；（2）关系到社会成员公共利益的以及涉及社会成员人身安全的特殊行业，由特定的经营主体进行经营，如城市供水、供气、供电、食品、药品、化肥、农药、种子等；（3）出于经济秩序安全考虑的政策性经营资源，如进出口配额、许可证贸易等；（4）需要特殊资信的经营性资源，如银行、保险业。其次，特许的资源为全体社会成员所共有。自然资源包括人类生活的环境是先于人类存在的，在私有制产生之前由于没有以强力做后盾的国家或组织对其进行控制，因而人人皆可取用。近代以前国家对自然资源的垄断经营是出于利益的动机而进行垄断，近现代对自然资源的国家垄断是基于合理利用的动机或者效率的动机，但本质上的共有属性并未改变，只是国家对社会成员的任意利用进行了限制。至于经营性资源也是如此，其原始状态是全社会成员都可以加以利用，由于国家和政府意识到这些经营眭资源的随意使用会导致社会秩序以及经济秩序的极大混乱，因而需要对其进行垄断。由此可见，无论是自然资源还是经营性资源都是属于全社会共有的资源，但为了合理利用这些资源，保证经济秩序的稳定，产生了国家对其垄断的必要。再次，特许资源具有巨大的财产价值。一旦市场主体取得了某种特许权，那么对这种特许权的使用将直接带来巨大的经济利益。

（二）政府特许经营权是一种无形的财产权权利一词是舶来品，它是清末法律改革的产物，中国古代的权利一词是由权势和利益合成的，与法律上所使用的权利并不一致，权利在本质上体现为人依其意思实施行为的自由，即能做什么，不能做什么。权利本身是社会秩序对自由的肯认和保障，是不可剥夺的正当利益在法律上的定形化。人类社会有两种最基本的社会关系，一是人与自然的关系，一是人与人之间的关系，人类要生存发展必须协调好这两种关系。人的意志是自由的，客观地看，人可以在其想象力、自身能力能够达到的范围内任意行为，但每个个体如果都完全按照自己的意志行为，必然导致极大的混乱，这样，人们的行为需要有一个客观。此种客观要求引导并强迫人们遵循一种规范，在这些规范界定的范围内，人是自由的，当法律把这个范围明确后，权利就产生了。因此，本文认为权利纯粹是一种观念上的产物，是一种制度产品，本身属于意识的范畴，是无形的，而平时所讲的有形权利或无形权利是权利所指向的对象，即从权利客体意义上讲的，如果权利客体为有形物时称之为有形权利，如果权利客体是无形的称其为无形权利。政府特许经营权是一种特权，是政府将某种资格、某种行为自由确定给特定的主体，这种资格和行为自由是无形的，因此政府特许经营权是一种无形的权利。因此，应将政府特许经营权界定为无形财产权，即无形资产。目前，政府特许经营权已广泛使用，但在其确认和计量方面却存在诸多问题。

《企业会计准则第6号——无形资产》规定，无形资产是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。资产满足下列条件之一的，符合无形资产定义中的可辨认标准：能够从企业中分离或者划分出来，并能单独或者与相关合同、资产或负债一起，用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换；源自合同性权利或其他法定权利，无论这些权利是否可以从企业或其他权利和义务中转移或者分离。政府特许经营权的主体是国家或政府，只有权利主体才有权处分该财产，取得特许权的企业只有使用的权利。而无处分的权利，因此无法用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换。会计准则中有关无形资产的概念并没有涵盖政府特许经营权，这就导致了权利主体对资产计量依据的缺失，但特许权人对该项资产的认识清晰，使得企业处于两难境地。以上市公司为例，有上市公司在招股说明书中将政府特许经营权作为重要事项说明，但在年度报告中未将其作为无形资产予以确认，甚至未予以披露。政府特许经营权给企业带来了巨大的经济利益，而这些经济利益的取得如未加说明将导致会计信息失真，企业资产被低估，净资产收益率虚增。目前，对于同为特许经营权的商业特许经营，我国已有《商业特许经营管理条例》予以明确规范，会计准则中也将商业特许权作为无形资产予以确认，但我国财产法律体系对政府特许经营权的财产权地位未予以明确界定，会计准则也没有对此做出明确规定。制度缺失导致了操作规范的不周，从权利界定的立法层面和计量的操作规范层面对政府特许经营权予以规范是一个亟待解决的问题。

政府特许经营权未作为无形资产确认的另一原因是政府特许经营权难以合理计量。笔者认为，政府特许经营权的计量可采用成本法和收益法。成本法是以在取得政府特许经营权的过程中发生的人力、物力等投资成本为确定评估价值的方法。根据目前政府特许经营权取得的方式，特许权人取得特许经营权的成本是极其有限的，依照我国法律规定，申请人提出使用申请，政府予以许可，许可的依据是申请人的生产经营能力、各种技术手段等，大多数特许权人不需要支付使用费，即使是有限自然资源的开发利用等特许权需要支付的使用费也极为有限。采用成本法计量需要政府特许权授予方式的改变，政府特许使用权既然是一项无形资产，就应将其作为政府的财产进行有效使用，或将其作为投资，或向企业收取手续费，无论采用哪种方式，均需要相关机构做出合理评估。随着政府特许使用权使用方式的改变和评估方式的完善，企业可以使用成本法进行计量。收益法按照政府特许经营权所取得收益的未来现金流量现值进行计量。政府特许经营权具备无形资产价值，其具有创造超额收益的能力，因此也可以采用其未来收益现值确定其价值。该方法是先估算出政府特许经营权的未来预期收益现值，再考虑政府特许经营权价值的影响因素，对其收益现值进行调整，而后得出合理的政府特许经营权评估价值的方法。计算政府特许经营权未来收益现值的一般公式为

P=sum_{t=1}^n R/（1+i）^t

上式中：P为政府特许经营权的未来收益现值；n为政府特许经营权的有效使用期限；R为超额收益，即采用被评估政府特许经营权所能带来的超过其他同类产品的收益增加额，R受目标产品市场占有率及其发展趋势影响；i为折现率，一般包括风险利率、风险报酬率和通货膨胀率三方面，确定折现率必须谨慎。被评估政府特许经营权未来收益现值可作为初评结果，进而考虑政府特许经营权成本、法律保护、持续投资及发展状况等因素，通过专家协调测评出相应的权数或用因素分析法推导出相应权数，以便对初评结果进行修正和调整，最后计算出相对更加科学、合理的政府特许经营权评估价值。

现代企业理论认为，企业是一系列契约关系的结合，以股东权益最大化的财务目标已转变为考虑相关方利益（包括股东、经营者、职工、国家、顾客等）的财务目标。因此提供的信息在满足企业内部需要的同时，也要满足外部利益相关方的需要。即财务报告应能帮助投资者和债权人进行合理决策；反映管理当局的受托经营责任；评估和预测未来现金流动；促进社会资源的最佳配置；有助于政府管制和经济稳定。因此，政府特许经营权应作为一项重要的无形资产在财务报告中予以确认和披露。其具体披露方法如下：在资产负债表中，作为无形资产予以确认；在会计报表附注中列示；在无形资产的构成中列示政府特许经营权的具体数额，并说明政府特许经营权的内容。