非首都功能

2014年2月16日，习近平总书记在北京市考察工作时提出的，要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的首都核心功能。非首都功能指与四个中心不相符的城市功能。

2015年2月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第九次会议上指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。思路要明确，坚持改革先行，有序配套推出改革举措。方法要明确，放眼长远、从长计议，稳扎稳打、步步为营，锲而不舍、久久为功。

2014年2月26日，习近平总书记在北京考察工作时提出了京津冀协同发展重大战略。习近平总书记指出，北京是我国的首都，北京城市建设管理在不断取得成绩的同时，也面临很多令人揪心的问题，主要表现在集聚了过多的人口和功能，经济社会各要素处于“紧平衡状态”。要坚持和强化首都核心功能，调整和弱化不适宜首都的功能，把一些功能转移到河北、天津去，这就是大禹治水的道理。在当年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记强调，京津冀协同发展的核心问题是疏解北京非首都功能，降低北京人口密度，促进经济社会发展与人口资源环境相适应。

疏解非首都功能与推进京津冀协同发展相辅相成。2015年4月30日，中央政治局在审议《京津冀协同发展规划纲要》的会议强调，要坚持协同发展、重点突破、深化改革、有序推进。要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。要大力促进创新驱动发展，增强资源能源保障能力，统筹社会事业发展，扩大对内对外开放。

疏解非首都功能与进一步提升北京的世界影响力有密切关系。从东京、首尔等人口规模大的大都市地区发展经验来看，疏解部分不符合世界城市发展目标的功能，对于提升城市的国际影响力有直接关系。当前北京由于人口和功能过度聚集导致的”大城市病问题“使得北京的功能优化与品质提升受到阻碍。通过疏解非首都功能，推动首都城市功能的结构优化，不仅可以为北京新的国际化功能发展腾挪空间，也为广大人民群众提供了更优质的生活服务空间。还为吸引高素质、国际化人才创造条件。同时，通过非首都功能疏解也将带动北京城市的现代化治理水平提升。

搬迁菜市场风波。一段时间以来，北京疏解非首都功能成效卓著，优化了城市治理，也撬动了京津冀协同发展。然而，在良好的局面中，也有一种现象值得关注：有群众反映，在一些街道、社区，大家常年光顾的菜市场面临动迁，街边小店纷纷清理，极大地影响了群众日常生活。更可疑的是，这些动迁和清理，也打着“疏解非首都功能”的旗号。菜市场搬到远方，但是居民的灶台却还在身边，新鲜便宜的菜买不到，会直接增大民生焦虑。菜市场是非首都功能吗？群众的疑问并不难解答。从另一层面看，一些街道、社区清理菜市场和街边小店，客观上也搬走了一些做小买卖的外来人口，有助于控制北京人口总量。但是，同时搬走的，也是生活的便利。城市发展不能只要白领、不要蓝领，只要脑力劳动、不要体力劳动。生活少了便利、多了负担，最终也可能导致人才的流失。

习近平总书记在2017年2月23-24日视察北京城市规划建设指出：疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”。要放眼长远、从长计议，稳扎稳打推进。北京的发展要着眼于可持续，在转变动力、创新模式、提升水平上下功夫，发挥科技和人才优势，努力打造发展新高地。要以资源环境承载力为硬约束，确定人口总量上限，划定生态红线和城市开发边界。对大气污染、交通拥堵等突出问题，要系统分析、综合施策。北京历史文化是中华文明源远流长的伟大见证，要更加精心保护好，凸显北京历史文化的整体价值，强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色。

近期目标——2017年，有效疏解北京非首都功能取得明显进展，一批重大项目得以实施；

中期目标——2020年，北京大城市病等突出问题得到缓解，区域一体化交通网络基本形成，生态环境质量得到有效改善，产业联动发展取得重大进展；

远期目标——2030年，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成，区域经济结构更加合理，生态环境质量总体良好，公共服务水平趋于均衡。

张高丽在2015年指出要按照”严控增量、疏解存量、疏堵结合“方式稳步推进非首都功能疏解工作。按照国家发展和改革委员会有关人士说法，非首都功能疏解是以“几个一批”指导北京旧城和中心城区的疏解工作，包括“一批制造业”、“一批城区批发市场”、“一批教育功能”、“一批医疗卫生功能”、“一批行政事业单位”。

北京市2015年政府工作报告指出：按照严格控制增量，有序疏解存量，对不符合首都城市战略定位的功能和产业，逐一列出清单，拿出具体方案，尽快组织实施，确保取得实质性进展。未来5年里，北京市将通过“禁、关、控、转、调”5种方式来完成疏解非首都功能目标，如严格按照新增产业的禁止和限制目录，就地关停高污染、高耗能、高耗水企业；对不符合首都城市战略定位的劳动密集型、资源依赖型一般制造业实施整体转移，对高端产业中不具备比较优势的制造环节实施调整，主动在京津冀进行全产业链布局等。

疏解工作应避免忽视人口需求和经济规律的强制性功能疏解。必须始终贯彻以人为本原则，确保包括流动人口在内所有常住人口尽可能享受平等无差别公共服务和社会保障，建立京津冀区域内人口与经济社会资源环境协调发展的长远规划和制度安排，使得经济社会发展，公众生活水准和幸福指数提升。

2015年7月24日，张高丽在第6次京津冀领导小组工作会议上指出，要紧扣有序疏解北京非首都功能这个核心和首要任务，抓紧研究制定控增量、疏存量政策，稳妥推进相关工作。对重点地区要统一规划，强化土地供应管控，严格城镇开发边界，防止在北京周边地区盲目搞房地产和炒作房价。要抓紧推动重大项目和重点工作任务，持续推进交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三个重点领域率先突破。要当前和长远结合，科学论证选准选好项目，按照在建一批、开工一批、储备一批的要求制定有效投资滚动计划，充分发挥对稳增长、调结构、惠民生和协同发展的重要作用。

1、一般性产业

特别是一些高能耗产业、非科技创新型企业和一些科技创新成果转化型企业，以及高端制造业中缺乏比较优势的生产加工环节，这些企业都有可能从北京转移到天津和河北。

2、区域性专业市场等部分服务行业

包括物流基地、批发市场，包括第三产业的呼叫中心、服务外包和健康养老等，这些产业聚集了大量人口，服务于整个区域，也需要向周边地区转移。

3、部分教育、医疗和一些社会公共服务功能

在京高校的本科部分需要搬迁，只留下研究生以上部分，建立研究生中心、创新基地和智库。

“原则上要求通过各种方式，将部分教育医疗资源转移到北京之外，最起码是北京四环之外，同时高校不允许再在城六区之内进行扩建，医疗资源也是要通过各种形式，如办分院、合作办院等将部分优质医疗资源转移出去。”

4、部分行政事业性服务机构

北京市四套班子搬迁是肯定的，但这次搬迁特别强调有序疏解，它是一个系统工程，有目标，有时间表。但之前香港媒体说的今年十一之前搬，“是不可能的”，因为还要考虑实际情况，不可能通州行政副中心还没有建好就把机构搬过去。近期目标是，“2017年，北京非首都功能疏解取得明显进展”。

北京市属委办局和一些为中央机关提供服务的辅助性机构，如提供支持、服务和辅助作用的服务中心、信息中心、行业协会、各种研究院所、报社、出版社，“应该都会要求搬走”。

此外，到2020年，北京城六区人口要在2014年基础上减少15个百分点。现在城六区人口大约是1276.3万人，减少15个百分点，意味着要转移将近200万的人口。

5、金融后台服务

北京主要集中在金融管理上，天津的一个功能定位是金融创新运营试验区，所以北京天津会有金融合作，北京的一些金融创新资源也会向天津转移，一些金融服务后台活动等则向河北转移。

据《香港文汇报》援引权威人士称，北京市四套班子(市委、市政府、市人大、市政协)将在今年国庆节前夕全部由北京城区迁往通州区，具体搬迁方案即将正式公开。在此之后，京津冀一体化将有更大动作出台，包括央企、医院、大学迁出核心区，北京、天津同城化管理等重大规划或将启动。

2017年2月5日，北京市市长蔡奇在中央媒体“京津冀协同发展调研行”专题座谈会上，对于疏解北京非首都功能提出“7个就是”。蔡奇认为，疏解北京非首都功能，就是供给侧结构性改革，就是调结构、转方式，就是“腾笼换鸟”，就是提升城市发展质量，就是改善人居环境，就是缓解人口资源环境的突出矛盾，就是更好履行作为国家首都的职责，在疏解中实现更好发展。蔡奇表示“对于腾退后的空间不再建设，要留白增距，将其变成绿地，变成公共服务设施”。

2017年9月，北京市委书记蔡奇强调核心区要加大非首都功能疏解工作，使核心区“静下来”。核心区要坚持一个规划，规划要突出完善两条轴线政治、文化功能，优化中央机关办公布局，营造良好政务环境；打造沿二环路的文化景观环线，推动德胜门外、西直门外、安定门外、永定门外等8个片区优化发展，重塑首都独有的壮美空间秩序；要集中抓好鼓楼西大街、阜成门内大街等13条街城市设计，对什刹海等街区、方家胡同等重点地段要精雕细琢，用心打磨老城复兴的标杆。要加强政治中心的空间安全保障，严控建筑高度，优化中央机关办公布局。要以更大力度推动核心区非首都功能疏解，切实把人口密度、建筑密度、旅游密度、商业密度降下来，努力使核心区静下来，历史文化街区要防止商业过度。

2015年以来，北京市制造业、建筑业、批发和零售行业等禁限行业新增市场供给同比大幅下降，而金融业、信息服务业、科技服务业增速明显增长，高精尖产业发展势头良好。2014年以来，“两年间累计退出污染企业718家，三年累计退出1006家，完成五年任务84%，2015年拆除、清退升级改造市场233个，涉及建筑面积251万平方米，商户3.3万户。通过批发市场、学校、医院疏解，为北京发展高附加、优势产业腾出大量的宝贵空间。”2014年以来，本市工业向河北转移项目近百个，总投资额上千亿元；还将有序引导呼叫中心等劳动力密集的后台服务功能从三环以内整体迁出。

2016年上半年，北京工商登记企业注册数减少，初现非首都功能疏解成效。全市新设市场主体11.85万户，同比减少8%，不予办理的新设立或变更登记业务2170件；自2014版目录发布以来，不予办理工商登记业务累计达1.5万件，“聚”和“招”的态势进一步扭转。制造业、农林牧渔业、批发和零售业新设市场主体数分别下降77%、37.8%、29.8%。

2016年以来累计停产不符合首都城市战略定位的制造业企业174家，调整疏解商品交易市场25家，疏解商户1.2万余户。预计年内将关停退出工业企业300家；完成关停清退、改造升级和疏解转移传统商品交易市场90个，完成动物园地区批发市场、天意小商品市场（阜外店）疏解转移，疏解升级大红门地区16家批发市场，加快推进官园、万通、百荣世贸、永外城、红桥天雅、雅宝路地区等批发市场调整疏解和业态升级。加快建设北京化工大学昌平南口校区、北京城市学院、北京建筑大学和北京工商大学新校区，职业教育资源整合和低端专业撤并加快实施；天坛医院新院区迁建、同仁医院亦庄院区二期扩建、友谊医院顺义院区征地拆迁积极推进。

2015年以来，北京城六区人口今年由升转降非首都功能战略初显优势。2015年海淀区常住外来人口为148.6万人，同比下降1.1%，减少1.7万人。丰台也在去年首次实现了常住外来人口负增长，同比下降1.4%，减少1.2万人。东、西城，常住外来人口同样呈下降趋势：去年东城同比下降2.4%，减少5000人，西城则同比下降5.5%，减少1.8万人。石景山，常住人口近年来增速放缓，预计到今年年底，全区常住人口可降至63.5万，比去年减少1.7万人，首次出现负增长。

东城区计划疏解商品交易市场商户1283户，还将加快百荣世贸商城向购物中心转型，涉及商户500户。此外，东城区将通过市区联动，力争在2017年上半年，完成永外城文化用品市场闭市，涉及商户783户，腾退市场建筑面积6.3万平方米。东城区将配合做好天坛医院完成整体搬迁，每年预计减少门诊服务数达138万人次。据了解，东城区通过外立面恢复深化设计施工、道路大修、绿化景观和夜景照明等环境提升工程，努力将簋街打造成为国际知名的餐饮特色街，计划2017年“五一”全新亮相；东城区将推动望坛棚改项目征收。

西城区2017年将加快推进重点项目的疏解，完成“动批”全部市场疏解任务，力争在春节前实现天意市场闭市，并在2017年年底前基本完成官园、万通等小商品市场疏解。西城区2017年将加强与高校合作，促进职业教育转型升级，并积极配合非区属三级医疗机构的疏解工作。将实施万寿兴隆寺、织女桥、金融街E1和E6、三里河地下停车场等项目整治，带动整体腾退。2017年，什刹海地区将推进旧城示范、住房与环境改善、违法建设拆除等项目，申报前海、后海环湖步行街和护国寺步行街，完成什刹海风景区交通规划。西城还将启动安徽会馆、浏阳会馆(谭嗣同故居)等12处文物征收腾退。

朝阳区提出，2017年聚焦雅宝路、十里河等人员聚集多、占地面积大、辐射区域广的区域性市场，对市场聚集区域进行疏解。积极引导和推动农副产品、基础原材料等大宗商品的仓储物流功能外迁，清退不符合城市规划、占地面积大、环境秩序脏乱的大型回收场站。朝阳区将疏解商品交易市场68家、仓储物流基地6家、再生资源回收场站19个，并实现四环路内专业市场基本退出。朝阳区将从严审批成立培训机构，进一步压缩职业教育的办学规模。2017年区属职业高中将再压缩2个专业、250个学位。该区在五环内不增设公立综合医疗机构的基础上，将加速推进垂杨柳医院等区属医院改造工程。将力争完成东坝西北门等8个村190万平方米拆迁腾退和1200亩绿化任务。

海淀区计划推进金海来市场等7个有形市场整治，通过集中连片方式疏解整治四环内区域性专业市场，并继续推动中关村大街电子卖场的关停转型。将推动部分教育功能、培训机构疏解。一方面严禁新增区属职业学校办学规模，另一方面将配合做好北京工商大学、北京城市学院、北京电影学院等高等本科教育功能整体迁出。此外，还将有序引导南部医疗机构向五环外地区转移，全区医疗机构床位将控制在2.95万张以内，配合做好北京大学第六医院部分疏解。2017年将加强锦绣大地、中关村大街、圆明园21号院等区域的综合整治。

丰台区计划清退转型以玉泉营地区为重点的7个区域性市场，同时疏解大红门地区的11家市场。此外，还要疏解5家仓储物流设施，共计10万平方米，主要集中在花乡地区。将加快丽泽、才华(即木樨园)两个长途客运站的疏解退出，同时对周边进行环境整治。

石景山将调整升级9家商品交易市场。全面完成528个大杂院的整治任务。

2月17日，北京市召开“习近平总书记视察北京三周年来北京市新举措新变化新成果”新闻发布会。三年以来累计退出了1341家一般性制造业企业，提前一年完成2013—2017年关停1200家的任务。接下来，本市还将全面清理镇村产业小区和工业大院，研究制定一般制造业疏解转移政策，2017年还将疏解退出500家一般制造企业，完成2570家“散乱污”企业清理整治。

在市场疏解方面，2015—2016年本市共调整疏解了350家商品交易市场，其中去年共完成调整疏解商品交易市场117个，共调整疏解建筑面积160万平方米，调整疏解商户2.8万户。2017年本市还将研究制定市场和物流中心疏解提升工作方案，全年将疏解提升市场120个、物流中心38个，完成动物园地区、大红门地区、天意、永外城等批发市场的撤并升级和外迁，基本完成官园、万通、雅宝路地区等批发市场的调整疏解和升级改造。

大气环境质量有所改善。2016年，京津冀区域13个城市的PM2.5平均浓度为71微克/立方米，较2013年相比下降了33%。在四项主要污染物中，二氧化硫浓度降幅最大，达到55.6%，平均浓度为31微克/立方米，达到国家标准。此外，京津冀区域平均优良天数比例为56.8%，平均重污染天数则从2013年的76天减少到33天。据不完全统计，三年以来，京津冀三地累计共压减燃煤消费4030万吨。

北京市国资委出台了《关于加快推进劣势及不符合首都功能定位的国有企业退出工作的指导意见》（以下简称《意见》），将六类不符合首都功能定位的企业纳入退出名录，包括高耗能、高耗水、高污染的企业，钢铁、煤炭、水泥、建材等产能过剩行业的企业及产业链低端企业等。具体包括1）属于高耗能、高耗水、高污染的企业；2）处于钢铁、煤炭、水泥、建材等产能过剩行业的企业及产业链低端企业；3）长期亏损、扭亏无望、主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的“僵尸”企业、空壳企业和长期吊销营业执照的企业；4）四级及四级以下且管理失控的企业；5）参股比例较小，实际控制能力弱的企业；6）其他不符合首都功能定位的企业。为了保持了政策的一致性和延续性，同时又体现疏解非首都功能新的要求，市属国有企业的退出方式，除了资产重组、产权转让、关闭停产、注销、破产清算之外，还增加了搬迁方式。对于化解过剩产能、市政府要求限期关停、企业主动疏解退出这三类企业，将适用不同的支持方式，对在职职工分流安置费用、退休人员移交社会化管理费用、离休干部的管理费用、非经营性资产移交费用给予一定支持。

《意见》提出，通过疏解整治，实现空间腾退、“留白增绿”、改善环境、消除隐患、补齐短板、提升功能，打造一批精品街区、胡同等和谐宜居示范区，增强人民群众获得感。专项行动任务与人口调控目标挂钩。综合考虑首都发展空间容量，围绕实现全市特别是中心城区人口调控目标，核定各专项工作任务，并将责任落实到各有关部门和各区政府，确保人随功能走、人随产业走。在保持整体有序推进的同时，以城六区为重点、以核心区为重中之重，集中力量、攻坚克难，以重点带动一般。城六区以外各区同步加大工作力度，做好功能、产业、人口等的疏解和承接工作。

《意见》提出，坚决遏制全市新增违法建设，确保新增违法建设零增长。发挥集中连片拆除违法建设对人口调控的带动效应。在全市范围内特别是城六区坚决取缔无证无照占道经营违法行为，确保存量无证无照经营行为大幅下降，并严禁新增无证无照经营行为。集中整治临街房屋“开墙打洞”行为，清理违规底商。

持续开展城乡结合部地区社会治安、出租房屋、违法建设、安全生产、消防安全、市场经营、环境卫生等综合整治。加快推进中心城区老旧小区违法建设、群租房、地下空间、低端业态等综合整治工作。以整体打包方式，推进抗震加固、节能改造、加装电梯、架空线入地、上下水改造、补建停车位、增设养老和文化健身等便民设施、楼顶绿化等一体化实施。

全面整治中心城区重点区域违法建设、违法经营、违法出租行为，加快疏解低端业态，防止人口无序聚集。

全面治理环保不达标、无证无照经营、违规经营、安全隐患严重的一般制造业和低端服务业企业，确保东城区、西城区完全退出制造业生产环节，中心城区“散乱污”企业得到明显整治。

制定疏解清单，推进区域性专业市场和区域性物流基地疏解，加快相关市场和物流中心升级改造。制定实施部分教育资源疏解、市属医疗卫生资源率先疏解促进协同发展工作方案，加快疏解普通高等学校本科教育和职业教育，积极引导以面向全国招生为主的一般性培训机构控制在京尤其是在城六区的培训规模。推动市属医疗卫生资源优先向薄弱地区疏解，切实降低中心城区就诊数量。

《意见》中指出，要在全市范围内消除人防工程和普通地下室“散租住人”现象，加快推进地下空间集体宿舍、地下旅馆整治。全面排查和消除直管公房转租、转借及改变用途行为，制定出台深化直管公房管理体制改革相关政策。全面整治违规“商改住”行为。

推动高新区合作共建，完善区域创新创业生态环境。发挥中关村国家自主创新示范区带动作用，聚焦“4+N”重点区域，与天津合作共建滨海—中关村科技园、宝坻京津中关村科技城及五大创新社区；与河北合作共建保定·中关村创新中心、石家庄（正定）集成电路产业基地等创新创业载体。成立京津冀钢铁行业节能减排产业技术创新联盟等技术创新联盟，共建京津冀钢铁联盟（迁安）协同创新研究院、承德尾矿综合开发利用技术联合攻关研究院等新型研发组织。推进京津冀大数据走廊，建设“中关村数据研发—张承数据存储—天津数据装备制造”。中关村企业已在津冀两地设立分公司1903家，其中天津603家，河北1300家；设立子公司1426家，其中天津658家，河北768家。

成立“京津冀技术转移协同创新联盟”，首批成员包括信息技术、新材料、生物医药、现代农业等战略性新兴产业领域102家单位。创建协同创新研究院，服务京津冀协同创新。首都科技条件平台成员单位2015年为天津、河北企业提供各类技术服务1300余家次，服务合同额1亿元。

民航局与河北省签署了关于加快推进京津冀民航协同发展的会谈纪要，签署了《首都机场集团公司托管河北机场管理集团有限公司协议书》。中国民航局局长李家祥5月20日认为石家庄机场作为我国第一家航空大众化试点机场，石家庄机场应承接好非首都功能的航空运输业务。

秦皇岛将建非首都核心功能承接平台、公共服务功能承接平台等六大核心承接平台。非首都核心功能承接平台将主要依托北戴河休疗养资源，重点承接首都二三级行政机构及国家咨询机构、研究机构等企事业单位疏解和转移。

北京市卫计生委、河北省卫计生委和唐山市人民政府共同签订《卫生事业协同发展合作框架协议》。根据协议北京市将选择两家市属医院，分别支持曹妃甸区医院和曹妃甸区工人医院的建设和发展，每所医院选择2－3个重点专科予以支持，用3到5年时间形成唐山市南部地区有影响力的区域医疗中心。

北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等6省区市在唐山启动京津冀及周边地区工业资源综合利用产业协同发展行动计划，将重点协同开发尾矿、钢渣等大宗工业固体废物和废塑料、废钢铁、废纸等再生资源。根据行动计划，6省区市将力争到2017年实现以下目标：年消纳工业固体废物4亿吨，加工利用再生资源2000万吨，总产值达到2200亿元，年减少二氧化碳排放400万吨，减少细颗粒物排放2000吨，减少化学需氧量7000吨，节水7000万立方米，减排氨氮及其他水体污染物3000吨，减少京津冀及周边地区植被破坏和土地占用5万亩。

2016年8月，石景山区人民政府与唐山市曹妃甸区人民政府签订了《关于疏解非首都功能促进两地协同发展试验区建设的框架协议》。根据协议，双方将以推进产业升级协作、加强公共服务资源共建共享为重点，引导石景山区非首都功能产业向曹妃甸协同发展示范区转移。以新首钢高端产业综合服务区为重点，引导在石景山区设立公司总部的企业将装备生产制造环节向曹妃甸试验区布局。同时，曹妃甸将承接石景山区现代服务业产业升级转移，发展面向大学生创业的交流服务平台，支持鼓励石景山区优质创业平台公司入驻发展。

“中关村协同创新投资基金”母基金完成注册工作。电子城-天津西青科技产业园开工建设，京津中关村科技城建设加速，中关村核心创新要素加快在宝坻集聚，石家庄（正定）集成电路产业基地规划启动编制，保定-中关村创新中心签约企业增加，中关村节能环保企业加速向承德节能环保产业基地落户。

河北出台《关于加强京冀交界地区规划建设管理的实施方案》，切实有序承接非首都功能。

一、加强规划管理

（一）坚持统筹推动。统筹做好北京城市副中心与三河市、大厂回族自治县、香河县约2000平方公里区域和北京市大兴区与廊坊市广阳区、固安县、永清县、涿州市约3000平方公里区域的规划建设管理工作，建立健全法治化、制度化、规范化的协调机制，框定总量、严控增量、盘活存量、优化结构，完善严控新增和扩大各类开发区、城市新区以及严防房地产过度开发的具体措施，研究确定各县（市、区）人口规模和城镇开发边界，加强生态建设与保护，优化产业分工与布局，完善公共服务配套体系，促进交界地区融合发展及社会和谐稳定。

（二）创新规划管理体制。由省政府统筹指导编制交界地区的总体规划及土地、城乡、环保等规划，切实与北京城市副中心、北京新机场临空经济区规划相衔接。加快与北京市政府及相关部门沟通协商，尽快建立交界地区上述规划的联合审查机制。有关交界地区县（市、区）各项规划经联合审查后，按照原管理层级审批并印发实施。

（三）强化城镇规划引领。严格控制城镇开发强度，划定交界地区河湖保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，严格控制城镇建设区、工业区、农村居民点等开发边界，防止城镇“摊大饼”式扩张，严禁环首都围城式发展。完善交界地区县（市、区）控制性详细规划，严格限制高强度、高密度开发建设和超高建筑项目。按照现代化城市发展理念，组织开展交界地区城市设计，从平面和立体空间上统筹建筑、街道和开放空间的布局，体现地域特征、民族特色和时代风貌，保护并延续自然山水格局，加强历史文化遗产保护，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调优美。

（四）加强规划实施监督。健全城乡规划督察制度，开展交界地区的规划实施情况遥感动态监测。交界地区县（市、区）政府及时向社会公开控制性详细规划编制、实施及对违规建设的查处情况，广泛接受社会各界及舆论监督，增强规划强制性和约束力。

（五）深入推进新型城镇化。围绕北京城市副中心、北京新机场临空经济区建设，按照党中央、国务院关于推进新型城镇化建设的决策部署，推进交界地区新型城镇化建设，积极稳妥推进户籍制度改革，合理确定户口迁移落户条件，完善居住证制度，引导在交界地区城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。合理控制城镇规模，完善市政基础设施和公共服务设施，推动城乡一体化发展。

二、严格管控措施

（一）推进土地集约节约利用。强化交界地区土地利用总体规划、年度计划和城乡规划管控，健全国土空间用途管制制度，严格控制新增建设用地。交界地区要以国土空间开发利用现状为基础，以资源环境承载能力为前提，充分考虑区域发展定位，合理确定建设用地总量，有效控制土地开发强度。统筹国土开发、保护和综合整治，大力盘活用地存量，开展低效用地再开发。城乡建设用地增减挂钩应以县域内为主，加快城乡建设用地统筹，促进农村居民点整治，优化建设用地结构。

（二）严格产业准入管理。与北京相关部门协商，制定交界地区与北京统一的产业限制和禁止目录，提高产业准入门槛，禁止布局高耗水、高耗能及环境污染高风险项目。积极开展规划环境影响评价工作，推动项目环评与规划环评联动，跨界环境影响突出的要开展会商，严控新建和改扩建重点项目的污染物排放。按照京津冀产业协同发展相关规划和政策要求，统筹规划交界地区产业结构和布局，有序承接北京非首都功能疏解和产业转移，支持发展战略性新兴产业和现代服务业，逐步减少低端劳动密集型产业劳动力需求，提升整体产业水平。

（三）严控房地产开发建设。依据城乡规划确定的人口及用地规模，严控房地产开发总量。坚决摒弃以房地产开发为主的发展方式，严禁在交界地区大规模开发房地产，严格控制高档住宅开发以及在城镇、铁路公路干线和主要街道、滨水地区及城市边界地带建设高层住宅。强化房地产项目的规划审批，合理确定住房供地数量、布局和时序，增加住房供需矛盾紧张区域的中小户型商品住房供应套数。依据控制性详细规划，加强对建筑高度、容积率和建筑物间距管理，交界地区县（市、区）及重点镇居住用地容积率原则上不超过2.0，旧城改造应根据拆迁量严格控制。

（四）强化房地产市场监管。与北京市建立交界地区房地产市场监管联席会议制度，加强交界地区房地产开发全过程联动监管。严厉打击并及时曝光房地产企业在交界地区囤地炒地、恶意炒作、捂盘惜售等违法违规行为。强化商品房预售方案管理，推行住房价格备案制度，严格执行新建商品房预售制度，全面落实新建商品房（存量房）交易网签制度和交易资金监管制度。健全房地产信息公开机制，及时将房地产开发项目、可售房源等向社会公开。强化房地产金融风险防控，严禁企业及中介机构从事首付贷、过桥贷及设立资金池等场外配资金融业务。

（五）严控人口规模。根据承接北京非首都功能疏解的需要，确定交界地区人口规模控制上限，设定三河市燕郊镇等重点地区常住人口规模控制指标。严格交界地区户籍管理，以合法稳定住所、合法稳定职业和连续缴纳养老保险年限为前置条件，合理确定户口迁移落户条件，严格控制人口机械增长。严格落实属地调控措施，强化流动人口管控措施，有效抑制流动人口大量聚集，促进人口有序流动。

中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。

河北雄安新区是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。

雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域，地处北京、天津、保定腹地，区位优势明显、交通便捷通畅、生态环境优良、资源环境承载能力较强，现有开发程度较低，发展空间充裕，具备高起点高标准开发建设的基本条件。雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。

习近平指出，规划建设雄安新区要突出七个方面的重点任务：一是建设绿色智慧新城，建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。二是打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。三是发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能。四是提供优质公共服务，建设优质公共设施，创建城市管理新样板。五是构建快捷高效交通网，打造绿色交通体系。六是推进体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场活力。七是扩大全方位对外开放，打造扩大开放新高地和对外合作新平台。

雄县总面积524平方公里，辖6镇3乡、223个行政村，总人口约38万。安新县全县设9镇3乡，共12个乡镇，207个行政村，全县人口393，113人。容城县总面积314平方公里，辖五镇三乡，127个行政村。保津城际铁路、保津高速公路贯穿全境，1小时可到达北京、天津。

2015年2月10日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议审议《京津冀协同发展规划纲要》。总书记明确提出，推动京津冀协同发展思路要明确，重点把握好“多点一城、老城重组”的思路，一城就是要研究思考在北京之外建新城问题。4月2日和30日，习近平总书记先后主持召开中共中央政治局常委会会议和中央政治局会议研究审议《京津冀协同发展规划纲要》，再次强调，要深入研究论证新城问题，可考虑在河北合适的地方进行规划，建设一座以新发展理念引领的现代化新城。此后，习近平总书记又多次作出重要指示批示，要求京津冀协同发展领导小组牵头组织研究论证设立集中承载地有关工作。2016年2月29日，李克强总理主持召开国务院专题会议，研究规划建设北京城市副中心和集中承载地的问题，提出了具体要求。

2016年3月24日和5月27日，习近平总书记先后主持召开中共中央政治局常委会会议和中央政治局会议，听取北京城市副中心和设立集中承载地有关情况汇报并发表重要讲话。习近平总书记强调，从国际经验看，解决“大城市病”问题基本都用“跳出去”建新城的办法；从我国经验看，改革开放以来，我们通过建设深圳经济特区和上海浦东新区，有力推动了珠三角、长三角的发展。目前，北京正面临一次历史性抉择，从摊大饼转向在北京中心城区之外，规划建设北京城市副中心和集中承载地，将形成北京新的“两翼”，也是京津冀区域新的增长极，同时也与以2022年北京冬奥会为契机推进张北地区建设，形成河北的“两翼”，这是历史性的战略选择，要坚持用大历史观看待这件事情。

2017年2月23日，习近平总书记实地考察河北省安新县和白洋淀生态保护区，了解有关情况，亲自主持会议听取汇报，并就雄安新区规划建设工作发表重要讲话，强调指出，雄安新区定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，重点是承接北京非首都功能疏解和人口转移。

从国际经验看，解决大城市病基本上都是用了“跳出去建新城”的办法；从我国经验看，通过建设深圳经济特区和上海浦东新区，有力推动了珠三角和长三角地区的发展。京津冀协同发展瞄准的是打造世界级城市群，规划建设雄安新区是这项战略的重要组成部分。承接非首都功能疏解是设立新区的首要任务。承接的疏解功能要符合新区发展要求，同时也要根据疏解功能有针对性地优化新区规划空间布局。要增强新区的自我发展能力，重点是要紧跟世界发展潮流，有针对性地培育和发展科技创新企业，发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能，打造在全国具有重要意义的创新驱动发展新引擎。

设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展、有序疏解北京非首都功能作出的一项重大决策部署。北京市人口已经达到2100多万，接近2020年2300万的人口调控目标，由此带来交通拥堵、房价高涨、资源超负荷等大城市病，其深层次原因是承载了过多的非首都功能。习近平总书记多次强调，疏解北京非首都功能是推进京津冀协同发展的关键环节和重中之重。有关部门先后出台了12个京津冀协同发展的专项规划，加快推进交通、生态、产业三个重点领域率先突破，强化创新驱动和体制改革，促进基本公共服务共建共享，三个省市也出台了相应的推动京津冀协同发展的规划和实施方案。规划建设雄安新区是疏解北京非首都功能一个非常重要的组成部分。

站在新的历史起点上，规划建设雄安新区，具有重大现实意义和深远历史意义。一是重点打造北京非首都功能疏解集中承载地，可以有效缓解北京大城市病，与北京城市副中心形成北京新的两翼。二是有利于加快补齐区域发展短板，提升河北经济社会发展质量和水平，培育形成新的区域增长极，也可以与2022年北京冬奥会为契机推进张北地区建设共同形成河北新的两翼。三是有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构，拓展区域发展新空间，探索人口经济密集地区优化开发新模式，打造全国创新驱动发展新引擎，加快构建京津冀世界级城市群。

8月17日北京市委书记蔡奇，市委副书记、代市长陈吉宁一行在省委书记、省人大常委会主任赵克志，省委副书记、省长许勤等陪同下考察安新县有关区域。双方就推动北京优质资源落户雄安新区达成以下协议：

1、推进中小学、幼儿园、医院等一批优质公共服务“交钥匙”项目率先落地，通过托管、组建联合体等方式再推进一批现有存量资源提升服务水平。

2、推进优势创新资源集中布局，在雄安新区设立中关村科技园，作为今后一个时期打造京津冀协同创新共同体的主要平台，积极引导首都创新要素资源相对集中落地，促进科技成果到园区孵化转化，促进雄安新区发展新经济、形成新动能。

3、推进综合交通网络直联直通，与河北通力协作，把雄安新区打造成为京津冀交通一体化的重要节点，推动雄安新区与北京交通路网高效顺畅衔接。统筹研究推动现有交通干线扩容提速和城际铁路、高速公路有序接入北京市域路网和轨道交通网络。

4、推进疏解承接无缝对接，凡是愿意到雄安新区发展的在京资源，我们都坚决支持，积极做好服务与衔接，助力雄安形成新的区域增长极。抓紧谋划集中疏解与承接有关事项，创新激励机制和政策。

5、推进改革创新联动互促。河北省注重雄安新区高起点规划、管理体制设计、房地产管控、资金筹措等，处处体现着改革创新精神，有很多经验值得北京学习借鉴。要建立常态化的合作交流机制，共享规划、建设、管理等方面的经验。在户籍、养老、社保、公共服务等方面联动推进一体化改革，引导符合雄安新区定位的相关功能、产业事业及人口向雄安有序转移。

加快集中承接地和“微中心”建设，弥补非首都功能疏解的两个短板。非首都功能疏解不宜过于分散，遍地开花是不现实的。要综合考虑北京现有城市规模、高铁技术以及周边城市空间区位、资源条件、城市配套等因素，在北京周边40-100公里范围内，特别是沿着铁路干线，选择基础较好的若干个区域集中对接，打造一批承接北京非首都功能疏解的特色“微中心”和集中承接地。同时要着重弥补“微中心”和集中承接地交通和公共服务两个短板，提高承接地对各类非首都功能转移的吸引力。

加快政策创新，集中解决非首都功能疏解中的难点问题。一是探索建立疏解地与承接地的利益共享机制。探索研究三地在重大项目、产业转移、共建园区和产业化基地的税收分成、GDP核算等方面的利益共享机制，更好地推动产业资源跨区域布局。二是建议研究设立非首都功能疏解专项资金，对疏解各类主体在成本补偿、经营过渡期资金补偿等方面给予相应的支持。三是进一步完善产业对接合作的配套政策，比如资质认证、用地指标、环保指标统筹考虑，等等。

建立首都科学有效发展的体制机制保障。一是加强市区各类规划的统筹衔接，建立“多规合一”的工作机制。融入生态优先、减量发展等新理念，以人口资源环境承载能力为底线，描绘城市规划建设管理的“法定蓝图”，形成城市建设、产业调整、人口调控合力。二是推进城市管理体制改革试点，围绕统筹性构建城市管理体制。整合管理职能，构建主体清晰、权责明确、上下联动、服务到位、运转高效的城市管理格局。三是推进城市管理重心下沉，围绕综合性做实城市执法体系。设在街道的城管执法队由区城管执法局统一管理改为街道管理为主，采取多种方式充实街道执法力量，推进管理力量下沉。四是充分利用功能疏解腾退的空间资源，促进首都高端绿色发展。加强对非首都功能疏解后腾退空间资源的管控，同时积极争取市相关部门支持将零星的集体建设用地指标归集使用，鼓励集体经济组织将清理腾退的建设用地以自拆自建、自征自用等方式，进行集约高端的开发建设，真正摆脱“瓦片经济”。

中国城市规划设计研究院学术信息中心副主任徐辉认为：针对市场产业类的非首都功能疏解，应在厘清政府与市场边界基础上，应按照“政府搭台，市场唱戏，企业选择”方式来推进相关工作。着重做好如下几方面工作：

1）强化针对疏解对象，通过税收杠杆和环保政策来调控及引导。要强化各级政府在疏解相关功能方面的步调一致，针对不同的疏解对象制定差异化的税收调控与环保约束政策，逐步限制其新增规模。市直部门要根据不同行业进行专题性研究，要客观区分服务于北京本身的城市生活所需与区域性配套功能进行差别对待，同时强化疏解工作的监督检查工作；区县、乡镇政府要严格落实执行相关政策要求，做好疏导的实际工作，帮助部分疏解功能转岗人员的再就业工作。

2）北京与周边城市加强对接合作，积极搭建产业对接合作平台。针对市场产业类非首都功能疏解选址相对灵活等特点，加强规划引导，实施差异化承接。各承接地要出台相关的配套优惠政策，在财税、就业和城乡建设方面做好对接服务工作。同时注重地方产业合作配套，立足既有的本地产业进行产业链整合。建立非首都功能疏解与承接的开放信息平台，实现各项疏解与承接工作的政令开放，同时加强宣传工作。

3）顺应市场规律分期实施推进，避免过急、过激的行政干预工作。由于市场产业类功能的聚集有其客观历史发展的逻辑和特征，应客观把握城市产业结构调整和功能升级的客观规律适时引导。对于批发市场等包容了大量交易主体的产业，应在充分调研摸底，承接地选择科学，市场认可度高前提下，进行大规模的疏解转移。

杨开忠(北京大学教授、北京大学等六校京津冀协同发展联合创新中心主任)提出对于承接非首都功能，主要体现在两大方面：一是成为一个具有全球影响力的创新中心，这是非常重要的一个中心功能。在未来的建设中，这里应该会有重要的创新资源、优质的公共服务、创新人才聚集落地。二是重点承接部分企事业单位疏解将是这一区域基本的使命。

李铁：疏解非首都功能不能简单交给市场。只有中央下大决心强制一些机构的迁出，才能遏制住北京市人口不断增长的势头。设立雄安新区，我想第一个目标是要选择合适的空间作为各类中央企事业单位迁出或者相关单位增量扩张的载体。中央下大力气设立雄安新区，是不得已而为之，是不得不通过行政手段把在北京积累了三十年的矛盾，通过雄安新区得到疏解。而各类省市级新区，是通过行政力量和行政长官的主观决策试图通过新区带动房地产和招商引资，确保省会城市和高等级城市的财政利益。其他新区的建设大多没有疏解的功能，而只是通过新区扩大省会等高等级城市的发展空间，利用土地财政维持基础设施建设的投入。在选址上也有很多违背客观经济规律，形成了多点开花或者是孤岛式新区。

疏解非首都功能为什么不交给市场呢，这是很多人在讨论中提出的，也是最不负责任的观点。从现实操作的角度看，哪个单位和企业愿意搬出去，这是市场的选择，也是多年来行政化推动带来的市场结果。解铃还需系铃人。既然是行政导致的进入，还是行政的强制手段奏效。否则采取所谓温和或市场的做法，疏解功能，北京城市病的治理将遥遥无期。中国的事情还得按照中国的办法来，什么时候该交给市场，只有通过行政的手段把各种市场的约束打破了，才有可能实现，现阶段的改革和重大政策的出台都给市场留有了空间，当前必须通过行政的措施来强制推动。