农村三块地改革

所谓“三块地”，即农村地区的

农村土地改革

2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。农村土地制度改革三项试点在全国33个试点地区进行。

“三块地”有三个先决条件，作为处置农村各类土地的底线，是不能突破的：

第一，   土地制度不敢如何改革，农村土地的所有制是不能改变的。

第二，   不能改变土地的用途，农地必须农用。

第三，   不能损害农民的基本权益。

2015年落实的七项农村改革方案中，涉及农村征地、经营性建设用地入市和宅基地等三项土地制度改革最为引人注目。除中办和国办联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》外，中央一号文件第23条也对这“三块地”的改革作了统一安排，具体为：

制定缩小征地范围的办法；

赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；

依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制等。

据国土资源部负责人介绍，这项改革坚持小范围试点，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展，封闭运行，确保风险可控，到2017年底要完成试点工作。

而农村产权改革方面，除了国办近期发布的农村产权流转交易市场指导意见外，稳步推进农村集体产权制度改革的意见、发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案也将在近期推出，这项改革的重要目的是发展农民股份合作，核心任务是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能，解决过去由于集体资产归属不清、管理不严导致的种种问题。

据新华社“新华视点”报道，2017年10月31日，全国人大常委会审议关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点期限延长１年，至2018年12月31日。

为何这项重要改革在试点期限即将结束时延长１年？未来改革又将在哪些重点领域发力？

信号一：需要更多时间深化积累推进

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革被称为农村“三块地”改革，与农民和农村集体的利益密切相关。国土资源部部长姜大明在向全国人大常委会作相关说明时表示，在农村土地制度三项改革试点工作稳步有序推进的同时，也存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题。

例如，如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系，如何有效保障地方政府财政收入和项目建设效率等，这些问题目前尚未形成十分成熟的解决方案。

专家分析，２０１５年国家选取３３个县市区作为改革试点，２０１６年９月中央决定各试点地区对三项改革试点统筹推进。延长试点期限，有利于各地更充分地积累“三块地”改革综合效益。

姜大明说，土地制度改革与单纯的行政审批制度等改革不同，从制度设计、工作布置、实践操作到效果反馈周期较长，试点工作仍处于不断探索、逐步完善的阶段，改革的整体性、系统性、协同性和综合效益显化尚需时间。

长期关注“三农”领域的郑州新支点农业咨询公司负责人李鑫表示，改革试点期限延长，有利于基层开展更全面、深入的探索，为系统总结试点经验打好基础。

信号二：已开展的试点经验值得阶段性总结

一系列统计成果表明，启动改革以来，我国农村土地制度改革三项试点取得了阶段性成效，在缓解征地矛盾、盘活土地资源、增加农民收益等方面取得了积极进展。

－－农村土地征收攻破重点难点。在河北定州、内蒙古和林格尔、山东禹城等地区出台了土地征收目录，初步建立了民主协商、风险评估、纠纷调处、后续监管等程序，提高了土地征收补偿标准，完善了被征地农民住房、养老保险等补偿办法。同时，试点地区还积极探索土地增值收益在中央政府、地方政府、集体、农民之间的分配机制。截至今年９月，３个试点地区按新办法实施征地共６３宗、３．９万亩。

－－农村集体经营性建设用地入市机制更成熟。试点地区在入市主体、入市方式和入市收益分配等方面积累了经验。截至今年９月，全国已有５７７宗集体经营性建设用地入市，总面积１．０３万亩，总价款约８３亿元。

－－宅基地制度改革给农民带来更多红利。在试点地区，改革重点集中在宅基地使用权流转、宅基地自愿有偿退出和住房财产权的抵押等方面。各试点地区还积极完善宅基地分配、有偿使用和收益分配等方面的村民自治机制，提高了乡村治理水平。

江西省余江县从盘活存量、规范增量、保障权益、扩大权能等方面入手，建立健全了宅基地管理制度体系，落实“一户一宅”制度，全县共退出宅基地２８２５７宗３９１５亩，退出宅基地复垦５７４亩。截至目前，全国１５个宅基地管理制度改革试点县（市、区）已退出宅基地约７．６万户，退出面积约６万亩。

信号三：完善立法与农村土地系统性改革将成重点

“三块地”改革未来的重点在哪里？中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心副主任陆剑认为，完善立法、构建适应实际需求的法律制度框架，将成为延长期内的重点任务之一。姜大明表示，土地管理法修订工作正在推进，延长试点期限，有利于推动试点地区继续深化改革，为土地管理法修订工作创造一个相对平稳的社会氛围。

对此陆剑表示，农村“三块地”改革可以为相关法律修改提供参考，在改革的延长期内，可以将各地探索的新经验、新做法与国家层面的立法相结合，确保“可复制、可推广、利修法”的改革成果能落实转化为法律。

在改革层面，专家和一些业内人士认为，在延长期内，土地制度的三项改革各有侧重：征收制度改革的重点应在缩小征地范围、规范征地程序和改革征地补偿方式；集体经营性建设用地入市应处理好土地增值收益在国家和集体之间合理分配问题；宅基地制度改革的关键在于因地制宜，处理好统一立法和区域协同之间的关系。

当前，全国人大常委会授权国务院进行的农村土地制度改革试点不止“三块地”。记者在北京大兴采访了解到，大兴是国土资源部门的农村“三块地”改革试点，也是央行银监会推进的“两权”抵押贷款改革试点地。

一些试点地区基层干部表示，农村土地改革要突出系统性、整体性、协同性，打通各部门的“一亩三分地”。在改革的延长期内，将农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革试点与“两权”抵押贷款改革等互通有无，实现１＋１＞２的效果。

2018年5月28日，从自然资源部获悉，农村土地制度改革试点工作启动3年多来，已经形成一些可复制、可推广、利修法的制度性成果。下一阶段，改革工作将向一些难点问题做更深层次推进，包括征地制度改革中的公共利益确定、宅基地制度改革“三权分置”等方面。

近年来，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革这“三块地”改革，一直是我国农村土地制度改革的“重头戏”。近日，自然资源部总结试点地区阶段性成果并部署下一步工作，改革中一些重点、热点、难点问题开始破题。

其中，集体经营性建设用地入市方面，试点地区已经形成了比较完整的工作制度和政策体系。截至2018年3月，集体经营性建设用地入市地块812宗，面积1.6万亩，总价款约183亿元。改革过程中，各试点地区摸清了集体经营性建设用地的底数，33个试点地区共查明农村集体经营性建设用地约11.9万宗、141.5万亩。同时，推进集体经营性建设用地确权登记，为入市改革廓清了权属基础。

尤其是，集体经营性建设用地入市已经开始和资本市场结合。33个试点地区通过探索多种入市途径及配套措施，开展就地入市、调整入市等方式，建立健全市场交易规则和服务监管制度。截至今年3月，试点地区共办理78宗集体经营性建设用地抵押贷款，贷款金额约23.56亿元。

在宅基地制度改革方面，各地在宅基地确权登记颁证以及盘活闲置宅基地等方面进展明显。其中，大部分试点地区均已开展房地一体的不动产统一登记。