地方立法权

地方立法权，是指省、自治区、直辖市、所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利。截至2015年2月，除了省、自治区和直辖市外，23个省会、5个自治区首府、18个较大的市以及4个经济特区、1个特别合作区共49个地级市拥有地方立法权。2015年3月15日，《立法法》修改，地方立法权扩至所有设区的市。

截至2015年2月，拥有地方立法权的行政区：22个省、5个自治区、4个直辖市、22个省会、5个自治区首府、18个较大的市、4个经济特区城市。

说到地方立法权不得不先提及“较大的市”。“较大的市”是中华人民共和国的一个法律概念，即为了解决地级市立法权而创设。地级市一旦获得“较大的市”地位，就拥有了地方性法规的立法权。

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《

《中华人民共和国立法法》第七十二条：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。

省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。”

2015以前

省、自治区、直辖市和49个地级市（22个省会、5个自治区首府、4个经济特区、18个经国务院批准的地级市）。

国务院批准的18个较大的市：

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作出修改：地方立法权扩至所有设区的市。

地方性法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；

（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

（三）2014年8月25日，立法法修正案草案提请全国人大常委会审议。立法法修正案草案提出，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权。草案对地方立法权的范围限制作出规定：较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。

除立法法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

提出、审议和表决

地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照《中华人民共和国立法法》第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。

地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

公布

省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。

省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。

较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。

实施

经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。

宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

行政法规的效力高于地方性法规、规章。

地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。

经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。[5]

优点

地方立法权的存在是中央和地方治理分工的需要。地方立法权是地方发挥积极性、更好履行治理职能的制度保证。地方立法权有利于提升立法质量。地方立法权有助于降低立法成本和风险。地方立法权有利于促进地方政府竞争，推动制度创新。

缺点

泛立法倾向明显，立法繁琐细密。重复现象明显，地方特色不足，立法质量不高。在地方保护主义等因素作用下，法律冲突现象突出。

截至2017年7月底，全国新赋予地方立法权的273个市(州)中，有256个市(州)已制定并经批准地方性法规437件。

地方立法：让法治触角更灵敏

立法法修改两年来，截至2017年7月底，全国新赋予地方立法权的273个市(州)中，有256个市(州)已制定并经批准地方性法规437件。

在加快形成完备的法律规范体系进程中，地方立法发挥着重要作用。两年多来，有立法权的地方人大及其常委会自觉坚持党对立法工作的领导，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，将党和国家的法律政策贯彻落实到地方立法中。

依法有序推进而非一哄而上

立法法对设区的市地方立法权限作了明确规定，设区的市“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”

两年多来，各设区的市按照立法法设定的权限规定，立足本地实际，遵循发展规律，审慎制订立法规划、年度立法计划，依法有序推进地方立法。

立法法对地方性法规的出台程序作了规定，许多市抓紧制定规范立法活动的地方性法规，目前已制定192件地方立法条例，真正做到了在立法中让程序规范先行。

2016年6月，江西省十二届人大常委会第二十五次会议表决通过《江西省人民代表大会常务委员会关于修改〈江西省立法条例〉的决定》，明确规定各设区的市地方性法规立法程序，要求设区的市的人大常委会编制立法规划和立法计划时，应当征求省人大常委会的意见。

“法规立项解决的是‘立不立、立什么’的问题，是立法工作的起点。”江西省人大常委会有关负责人介绍说，为防止有可能出现的立法“井喷”现象，江西省人大常委会对各市科学编制立法计划提出明确要求：按照“循序渐进、量力而行、宁缺毋滥”原则确定立法项目，切忌把立法数量作为衡量标准，既防止立法粗疏，也防止过度立法。比如在针对城乡建设与管理方面的立法时，提倡从城乡建设与管理的某一方面入手，落实责任主体，明确管理手段，规范权利义务，而不是搞摊大饼式的面面俱到。

获得地方立法权的市对于第一部地方性法规的制定都非常慎重，纷纷提出不急于求成、不搞立法攀比、立法进度服从立法质量的要求，并按照针对问题立法、立法解决问题的原则，通过广泛征求意见，反复调研论证。

在四川眉山，所有立法选题都要向市政府、区县、各级人大代表、政协委员和社会公众公开征求意见。征集完后，再分轻重缓急，突出重点领域确定立法项目。在第一批30件立法选题中，优先将《眉山市城乡规划条例》《眉山市文物保护条例》等8件选题列入立法日程。在起草《眉山市城乡规划条例》中，人大从行政管理角度，最初对建成建筑外观风貌控制作了禁止性规定，可是社区和商户代表反映临街商铺建筑外观变动性大，禁止性规定难以操作，这条意见最终被采纳。

提高立法质量而非攀比数量

2017年9月6日，全国人大常委会委员长张德江在全国地方立法工作座谈会上强调，地方立法不能片面追究数量，要提高立法质量。要坚持进度服从质量，不急于求成，不搞数量攀比，更不能搞“花架子”。

黄柏河是湖北宜昌境内一条重要的长江支流，承担着200万人饮水、100万亩农田灌溉的重任。黄柏河流域磷矿资源丰富，是长江流域最大的磷矿基地。曾几何时，随着流域内城镇化进程的加快和矿产资源开发力度的不断加大，生产废水、生活垃圾和污水、畜禽养殖等污染给黄柏河带来了累累伤痕。宜昌鄢家河村老人张德伟目睹了黄柏河的水质变迁：“磷矿开采多起来后，每天都排放污水，这条河的水质就慢慢变坏，再不赶紧治理，黄柏河就保不住了。”

2017年初，20多名宜昌市人大代表联名提出议案，提请人大尽快立法保护黄柏河。有人担心地方立法后会限制矿山开采，影响经济发展。对此，宜昌市人大常委会党组书记、副主任刘学甫态度很鲜明：“加强黄柏河流域保护，防治水污染是立法目的，一定要坚持保护优先的原则，管控从严，决不能搞立法放水，上位法有规定的一定不能放松。”经过大量调研、广泛征集意见和反复讨论修改，9月18日，《宜昌市黄柏河流域保护条例》在宜昌市六届人大常委会第五次会议上表决通过。

牢固树立“质量第一”的理念，坚持宁缺毋滥，立有用之法，不立应景凑数之法，力争使每一部法规都成为精品，已成为地方立法者的共识。

广东惠州市人大常委会副主任陈华贵介绍，惠州市获得立法权后，共制定地方性法规3部、在审2部，数量虽少，但都是经过精心打磨，立法质量广受好评。从立法计划拟订、法规立项、法规草案调研起草，到法规草案审议、修改、表决以及听证、论证、评估等环节，惠州人大逐步确立了一系列制度，为提高立法质量提供了有效的制度机制保障。

在全国人大常委会法工委主任沈春耀看来，地方立法的特点是针对性强，具体明确，便于操作和执行。无论怎样，目的都是要通过努力，使法规制定更加准确、精炼、规范，更具可执行性和可操作性。

突出地方特色而非面面俱到

“特色是地方立法的灵魂，也是地方立法的标志。”广西人大常委会法工委主任陈伟雄的这一观点，在广西设区市的立法中得到了印证。

广西百色是百色起义的主战场，拥有丰富的红色历史资源。据统计，目前，百色共有45处文物，但有的文物年久失修或者遭受人为破坏。为有效保护这些文物，百色在取得地方立法权后，选择保护百色起义文物作为第一部法律，从文物保护范围、政府及相关部门文物保护职责、文物保护措施、文物合理利用的方式、强化法律责任等5个方面作了明确规定，为百色起义文物的保护提供了法律保障。

福建泉州是古代中国与海外通商贸易、文化交流的重要起点，海上丝路史迹众多。2016年12月，福建省人大常委会表决通过了《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》，对海上丝路史迹保护和管理、利用与开放、法律责任等作出具体规定。这是泉州市获得立法权后报请批准的首部实体法，意味着泉州海上丝路史迹获得立法保护。

“千里海岸线，一幅山水画”，说的是海滨特色鲜明、城市风貌独特的山东威海。随着经济社会的快速发展，城市建设与风貌保护的矛盾日益突出。为更好地保护威海独有风貌，保留威海的自然、人文、历史之美，威海市首部实体性地方法规选择了《威海市城市风貌保护条例》，在人文风貌方面，重点保护北洋海军遗留建筑、英租时期的老洋房以及具有胶东渔村特点的海草房和传统村落等。

立法法修改后，设区的市通过的这些法规既反映了地方需求，也体现了地方特色，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。