一地一策

2016年4月，江苏省徐州市委书记张国华在全市一季度经济形势分析会上提出，每一个县（市）区板块要推出一个改革小策略，通过“一地一策”点上的改革攻坚，牵引带动县（市）区板块面上整体发展的重大突破。

2016年5月，徐州市委改革办制定了《全市“一地一策”牵引性改革工作推进方案》，并牵头组织各县（市）区开始制定板块具体改革方案。随后，徐州市“一地一策”牵引性改革工作大幕全面拉开。 

“一地一策”改革的创新特点主要体现在四个方面：一是改革思路创新。由传统的一体布局、以面带点向以点带面、撬动全局转变，以期实现“四两拨千斤”、“牵一发而动全身”的改革牵引效果。二是改革内容创新。在改革抓手和改革事项突破口选择上，通过实施以扬长避短、扬长克短、扬长补短、牵引板块发展为重点的重大改革事项，因地制宜、先行先试、精准发力，全力打造具有鲜明徐州烙印的改革品牌。三是推进机制创新。构建起以各县（市）区为主体、市委改革办全程协调督促、市各部门单位对口指导，市县联动、上下配合、协同推进各板块重大牵引性改革的工作机制。四是成果运用创新。用足用活现有改革政策，最大化释放改革牵引力；积极争取上级条线对改革项目的关注支持，及时将改革项目与省级以上改革试点嫁接联动；积极总结改革过程中积累的成功经验，形成具有徐州特色的改革案例和改革品牌。

贾汪区潘安湖湿地一景

五县（市）、五区和徐州经济技术开发区共推出了11个板块“一地一策”改革事项，分别是：丰县推进农业供给侧结构性改革，沛县实施“工业经济上台阶、开票收入超千亿”改革，睢宁县土地制度综合改革试点，邳州市新型工业化综合改革试验区建设，新沂市开展“双向开放”综合改革试点，铜山区创建区域性产业创新综合改革试验区，贾汪区建设资源枯竭型城市产业转型创新示范区，鼓楼区启动建设高新技术产业开发区，云龙区推进传统商贸市场转型创新，泉山区建设跨境电子商务产业园，徐州经济技术开发区深化园区管理机制改革。各板块改革方案结合资源禀赋，发挥板块优势，指向短板破解，因地制宜提出了富有板块鲜明特色的改革方向和内容，体现了精准发力、打造特色品牌的改革思路。

“一地一策”改革实施一年来，各板块全力以赴推进改革工作，最大化释放改革牵引成效，初步收到了“实施板块小策略、牵引县区经济大发展”的基本预期目标。

各县（市）区“一地一策”改革综合成效明显，为板块经济社会发展释放了活力、增添了牵引带动力。丰县建成国家及龙头企业1家、省级5家、市级50家、县级215家，沛县规模以上工业总产值和增加值分别增长17.96%和12.9%，睢宁县启动建设了46个、 “十三五”期间将建成100个集中居住区，邳州市初步走出具有邳州特色的新型工业化发展之路，新沂市通用机场项目已获国家发改委立项批复、电子商务在全国示范县中排名第2位，铜山区徐州科技创新谷拥有院士团队4个、国家“千人计划”专家8名、省“双创”人才15名，贾汪区打响了“全域旅游、贾汪真旺”的鲜亮品牌，鼓楼区高新区申报方案已上报省政府待批，云龙区成功获批“省传统商品交易市场转型创新示范区”，泉山区初步建成跨境电商企业公共服务平台，徐州经济技术开发区深化园区管理机制改革，组建行政审批局，实现了“一枚印章管审批”。打造全区统一网上审批服务体系，开启“政务服务速递”新方式，推行“网上批、快递送、不见面”。

各地“一地一策”改革打造了特色和亮点，催生出一批可复制、可借鉴、可推广的实践改革案例，形成了徐州的改革品牌和面上推广的基层改革路径。丰县建成黄河故道现代果业示范区；沛县江苏省创新型试点县通过专家评审；睢宁县发放了全国首批、全省首本农房农宅合一的不动产权利证书，集中居住区建设实现了“脱贫+N”的综合效应，为基层提供了典型案例。

邳州大蒜产业深加工产品展示区一景  摄影：朱忠华

邳州市坚持用高端产业“虹吸”高端人才、以高端人才助推高端产业，打造了“一棵树的风景”、“一块板的家居”和“一头蒜的保健”；新沂市保税物流中心审批进入国家层面，服务外包平台和多层次资本市场建设全市领先，率先在全国县级市实现基本公共服务零收费；铜山区高水平建设科技创新平台，专利申请授权量稳居首位；贾汪区精准持续发力全域生态旅游，成功申报大洞山旅游区，打造大泉墨上小镇、潘安生态小镇等特色小镇，生态转型走在全市乃至全省前列；鼓楼区初步形成了政策推动、项目拉动、城建带动、园区联动的工作格局；云龙区推动传统市场跨界融合转型发展、集零为整集聚发展、搬离中心高端发展，走对了路子、取得了成效；泉山区财政每年拿出1000万元专项资金扶持电商产业发展，跨境电商产业园获批省“跨境贸易电子商务服务试点”；徐州经济技术开发区建成和启动运营淮海经济区首个地级市跨境电商公共服务平台暨跨境电商货物监管中心，完成了海关、国检等监管部门数据对接、互通互享和跨境电商报关报检、关检联检、关检税汇一体服务。

各地“一地一策”改革实践中又分别牵引出一批相对小一些的具体改革事项，形成了“大改革带小改革、龙头带群体”的改革集成效应。如丰县带动衍生出省土地“三权分置”改革试点、土地流转和托管改革、财政扶持村集体经济发展改革、农村金融服务改革、农村经营主体创新等一系列农业和农村改革事项，进一步释放了农村经济社会发展活力。睢宁县多管齐下推进“多规合一”改革、土地综合整治改革、土地供应制度改革、农村产权制度改革等多项改革，实现了优化空间布局、盘活土地资源、节约集约利用、生态绿色富民、城乡一体发展的多元效益，走出了具有睢宁特色的以改革撬动发展新路子。徐州经济技术开发区紧扣集中审批改革组建行政审批局、建设智慧审批平台、推进公共服务下沉和机构流程改革，紧扣简政放权深化商事制度改革、不动产统一登记管理改革、项目并联审批改革，紧扣始终事后监管推进监管体系、综合行政执法体系、失信惩戒信用体系建设，以强有力的联动改革有效提升了行政管理的效能化和科学化水平。铜山区完善科技金融政策体系，切实解决科技型中小微企业融资难问题；推进高新区去行政化改革，实行“封档案、抽板凳、全体起立、全员聘任”，建立绩效考核、薪酬变量分配以及与聘任制绩效考核挂钩的干部人事管理制度

机制是规律、是方法，也是探索试点的一个重要目的，建构起机制也就抓住了工作推进的关键路径和基本方法。“一地一策”改革推进中，既形成了一批改革推进工作的通用方法，也积累了一批做好具体改革工作的有效路径。邳州市针对做强园区平台经济，创新实施了特殊政策、特别要求的“双特机制”；针对优化营商环境，设立30亿元产业引导基金，深化工业项目代办制，建立大审批、大民声、大督查、大执法“四大体系”。睢宁县针对农村搬迁建设形成了做好一张调查问卷、一次村民座谈会、一次参观学习和一张规划图“四个一”的尊重民意机制以及多部门联合推动机制、县镇两级融资保障机制。贾汪区实施各地各部门推进一个重大牵引性改革、争取一个省级以上牌子、建设一个典型示范点“三个一工程”；出台改革工作考核办法，将各地各部门改革创新工作纳入“一地一策”和机关绩效考核，分值占比达到15%。鼓楼区围绕筹建高新区，科学设立机构，涉及高新区事项集中会办，建立“以政府为主导、办事处为主体、区街社区干部为主力军”的“三主”拆迁模式，完善干部激励六大机制。云龙区针对市场改革中的资源要素瓶颈，注重牵线搭桥促成企业强强联合、优势互补，注重典型示范、以点带面、以强带弱，同步促进市场改革与企业繁荣。 

睢宁县释放土地红利  助推跨越发展

土地是民生之本、发展之基、财富之要。随着城乡统筹发展和城乡一体化进程不断加快，如何在新形势新任务下，进一步释放土地红利，推动经济社会持续健康发展，正逐渐成为一些地方探索实践的重要课题。

2016年以来，江苏睢宁县紧紧围绕徐州市委、市政府“一地一策”牵引性改革决策部署，以土地制度综合改革为牵引，以“优化空间、节约集约、提升效益、生态富民”为目标，统筹推进多规合一、土地综合整治、农村产权制度、土地供应制度等多项改革，积极探索节约集约用地新路径，走出了具有睢宁特色的以土地改革撬动发展的新路径，产生了良好的经济、社会和生态效益。相关做法得到了国家发改委、国土资源部，省国土资源厅等省部委的充分肯定，并获徐州市委张国华书记签批在全市推广。

睢宁县位于江苏北部,为徐州东南门户，1218年建县。面积1769平方公里，人口143万，辖15个镇、3个街道办事处、2个省级经济开发区、2个工业园区和1个省级白塘河湿地公园。 交通区位优越。104国道、徐(宿)宁高速穿境而过，京沪、陇海两大铁路干线紧邻县境；内河航道紧连京杭大运河，徐沙河、徐洪河直通洪泽湖；徐州观音国际机场坐落境内。徐盐高铁、观音机场二期等正在推进，未来睢宁交通网络将更加完善。

睢宁县城夜景 （资料照片）

人文底蕴深厚。睢宁有着400多年的历史，为古下邳国治所。“一部三国史，半部下邳城”，“两汉看徐州，三国看下邳”都是对睢宁历史文化的形象描述。圯桥进履、季扎挂剑、邹忌讽齐王纳谏、汉高祖刘邦兵败遇救等故事均发生在境内下邳。出土的金镂玉衣、银镂玉衣、汉画像石、铜牛灯等被国家和省市文物部门珍藏。睢宁县全国唯一被国家文化部命名的县级“儿童画之乡”。

产业体系完善。白色家电、纺织服装、金属机电、皮革皮具等“四大优势产业”，占规模工业产值近60%。电子商务2016实现交易额153.5亿元，2017年上半年实现网销额91.2亿元，形成了叫响全国的“沙集模式”，汪洋副总理、李强书记、阿里巴巴董事局主席马云亲临考察。

城乡面貌靓丽。坚持“县当市建、镇当县建、村镇一体”。目前，县城规划区面积约123平方公里，建成区面积约60平方公里，城区人口突破30万，拉开了“十纵九横”的城市框架；15个镇全部创成市级中心镇或管理示范镇，1/5村建成美丽乡村。全县A级以上景区6个，水月禅寺入选全球九大最美宗教建筑，岠山景区风景秀丽，庆安水库碧波荡漾，黄河故道水清岸绿，美丽睢宁、魅力睢宁有效彰显。

政务环境高效。坚持“科学、依法、规范、公正、创新”施政，全力深化审批改革，县级行政审批事项由186项精简到58项，非行政许可审批事项全部取消；打造一般类工业项目和房地产开发项目“两个模板”，审批时限分别压缩80%、67%。推行“一站式”服务、限时办结等制度，实施“一企一策”，为项目建设和企业发展提供坚实保障。

2016年，全县地区生产总值完成497.4亿元，居全省25位；公共财政预算收入完成42.52亿元，居全省20位。2017年上半年全县地区生产总值完成256亿元，公共财政预算收入完成20亿元，实现“双过半”目标任务。先后获得全国“中小城市创新创业百强县”“新能源产业百强县”“科技进步先进县”，全省“农村改革试验区”“知识产权强省战略示范县”“卫生县城”等20余项国家和省级殊荣。 

（一）推进“ “ 多规合一” ” ，优化县域发展布局。充分发挥科学规划对全县经济社会发展及区域、产业、基础设施建设的管控引领作用，实现全县发展一本规划、一张蓝图。科学规划城镇结构。全县 400 个行政村、2800 多个自然村优化调整为 232 个中心村，形成 1 个中心、5 个中心镇、10 个管理示范镇和农村集中居住点的“1+5+10+232”的城镇布局结构，并完成了永久性基本农田划定、生态红线划定，全县生产、生活、生态用地空间实现科学合理安排。合理布局园区产业。坚持产业布局全县“一盘棋”，按照“布局集中、土地集约、产业集聚、功能集成”的原则，进一步整合各类园区，形成了以省级经济开发区为龙头，省级空港经济开发区为支撑，宁江工业园区、各镇级工业集中区为配套的产业发展布局。稳妥推进调整试点。选择双沟和沙集镇实施同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点。双沟镇将 57 个自然村整合为 3 个集中居住区和 2 个特色居民点，拆旧区面积 1942亩，可新增耕地 1737 亩，目前复垦完成 1300 亩。沙集镇总面积 4.6 万平方米的农民集中区建设任务已完成过半，拆旧区复垦 281 亩任务已完成并通过市验收。

睢宁新型社区官路村一景  摄影：朱忠华

（二）加强综合整治， 唤醒沉睡土地资源。以土地综合整治为抓手，推动土地资源有效整合、耕地面积持续增加，不断拓展城乡发展空间。大力推进新型农民集中居住区建设。以“十三五”期间建设 100 个新型农民集中居住区为目标，按照“整体规划、统一建设、分步实施”的原则和“留得住青山绿水、记得住乡愁”的思路，推动县域公共资源最大限度流向农村，让广大农民享受到和城市接近的公共资源，过上让城里人羡慕的幸福生活。

蟹稻养殖区一景  摄影：朱忠华

去年以来，全县累计建设新型农民集中居住区 46 个，打造出高党、官路、湖畔槐园等一批具有苏北特色的民俗文化村、自然生态村。加快建设高标准农田。围绕“十三五”期间建成 50 万亩高标准农田的目标，按照“布局合理、生产要素集聚、设施装备先进、科学水平领先、经营机制完善、辐射带动明显”的标准，高度整合项目、资金、人员等要素，科学规划建设高标准农田，推动实现耕地增加、粮食增产、农业增效、农民增收、集体经济增强，农业生产条件提升、农民生活环境提升“五增两提升”效果。去年以来累计实施 25 万亩高标准农田建设，完成验收 10 万亩，剩余15 万亩将于秋收后验收。集中开展各类土地整治。依托黄河故道流域土地综合整治等试点，“十三五”期间，每年将实施城乡建设用地增减挂钩 1 万亩、工矿废弃地复垦 3000 亩、占补平衡 4000 亩。2016 年以来，全县累计实施三类土地整 理项目 3.6 万亩，验收新增耕地 1.4 万亩。

（三） 实施确权颁证，促进土地保值增值。紧抓作为全国不动产登记窗口联系点、省国土厅不动产登记和农房农宅统一登记试点县的机遇，在全国率先全面完成不动产统一登记交易职责机构整合、人员划转确岗和平台系统建设，实现登记机构、簿册、依据和信息平台“四个统一”。今年初，成为首批接入国土资源部不动产登记信息管理基础平台的县份之一。截至目前，共办理不动产权证书（证明）5 万本。 同时，为推动农房农宅登记发证工作，制定《关于加强农村宅基地管理、推进农村不动产登记工作的实施意见》，重点推进新型农民集中居住区登记发证，为农民住房财产权抵押、增加财产性收入提供保障。

高党社区一景  摄影：朱忠华

（ 四 ） 创新供应方式，发挥土地最大效益。不断完善土地供应制度，确保工业用地效能得到充分挖掘和提升。建立工业用地出让机制。出台《关于加强工业用地管理盘活低效工业用地的意见》，实行工业用地弹性出让、先租后让、租让结合等供地新方式，提高工业用地效益，提升城镇土地的产业承载能力。建立建设用地批后监管机制。试行供地后监管协议、动态巡查等制度，确保项目按照合同约定条件建设。全面开展低效工业用地调查，认真做好批而未供和闲置土地分类处置。截至目前，全县已盘活闲置用地 260 亩。建立项目用地审批机制。出台《关于进一步加强用地审批管理工作 的通知》，实施“6+2”项目建设预审机制，即项目选址用地要由县规划、国土、发改、环保、安监等部门并联会审，确保项目用地符合土地利用、城乡建设“两个规划”和环保、安全、产业等要求。推进高标准厂房建设。鼓励多元投资主体参与四层及以上高标准厂房建设，对多层标准厂房减免基础设施配套费。目前，全县累计建成高标准厂房 160 万平方米，在建 80 万平方米。

（五） 严格土地 执法， 促进 依法依规用地。全面实施“土地执法模范县、模范镇和模范村”三级联创，坚持从“严格控制新增违法用地治本、解决历史遗留违法用地标、节约挖潜农村建设用地治根”三个方面入手，举全县之力推动违法用地整改。严格落实网格化执法动态巡查制度，对新增违法用地坚持“零容忍”，并将土地执法工作列入全县“比学赶超”主题季考活动，通过现场直播、末位表态发言等方式，倒逼工作 推进，确保全力消减违法用地存量，全面遏制违法用地增量。2016年以来全县拆除复耕土地2011亩。

睢宁县把争取空间作为“一号工程”，通过聚焦土地资源，持续推进农村土地制度综合改革，初步实现了“一优一增一升一减一保”目标。

湖畔槐园社区一景  摄影：朱忠华

“ “ 优 ”—— 城乡 空间布局优化再造。通过“多规合一”规划编制，推动农村人口向城镇、新型农民集中居住区转移和集聚，产业企业向省级开发区和功能区集中，实现了发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界和功能布局的有机统一，全县生产、生活、生态空间不断优化，有力促进了经济社会、城乡建设和生态环境协调发展。

“ “ 增 ”—— 耕地面积实现有效增加。通过实施集中居住，每个集中居住区平均可新增耕地 500～1000 亩。在高标准农田建设中，通过复垦田间沟、渠、路、涵等基础设施用地，实现新增耕地 5%左右。整理后的高标准农田通过集中流转，规模化种植，与普通耕地相比，每亩年粮食产量增收 100～200 公斤，有力促进了农业提质增效。

“ “ 升 ”——。 农民生活水平显著提升。在农民集中居住区建设过程中，坚持高规格设计、高标准建设、规范化管理，通过统筹建设管网、绿化等各种配套设施和卫生室、幼儿园等公共服务设施，使农村人民享受到了城里人一样的生活；通过土地整理流转，农村劳动力得到有效解放，广大群众通过就地就业的工资性收入，销售手工编织、有机农产品等经营性收入和耕地租金收入，每年每户可实现增收 1 万元以上。

“ “ 减 ”——。 建设用地总量有序缩减。依托黄河故道流域土地综合整治，以“整村推进”模式每年实施 1.5 万亩庄体地综合整治，每年减少 0.75 万亩以上农村建设用地。按全县现有39.2 万亩农村集体建设用地规模计算，到 2020 年全县将减少建设用地规模 3 万亩左右，有序实现了建设用地总量控制和减量化目标。

“ “ 保 ”——。 农民合法权益得到保障。在农民集中居住区建设过程中，对于低收入困难户，采取降本、补助等手段，确保他们同样能够住上新房，对自愿放弃宅基地，选择进城入镇的农民，分别给予 3～5 万元的奖励，并在户籍、教育和就业等方面提供支持帮助，最大程度满足农民的利益诉求。同时，对新建设的农民集中居住区统一发放不动产权证书，充分保障了农民财产性权益。

睢宁县紧贴发展实际，放眼全县大局，以创新的思路、扎实的举措推进土地制度综合改革，在实现土地节约集约利用，积极助推经济社会发展的同时，也给我们带来一些思考和启示。

睢宁县委书记贾兴民接受媒体采访，介绍土地制度综合改革经验。  摄影：朱忠华

第一，科学规划、合理布局 是首要 前提。规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费。我县在推进土地制度综合改革中，严格按照城乡发展功能定位，把农村和城市作为一个有机整体，通盘考虑、科学谋划、一体设计，切实构建功能完善、产业互补、布局合理的城乡统一规划体系，为城乡建设、产业发展指明方向、划定红线，保证了土地综合整治的科学性、规范性和可操作性，有效避免盲目建设带来的城乡开发脱节和资源浪费等问题。

第二， 解放思想、 改革创新 是动力源泉 。解放思想是推动改革创新的先导和动力。在推动土地制度综合改革上，我县认真践行新发展理念，积极打破思想束缚和体制机制障碍，按照“精准发力、以点带面、示范引导、全面突破”的思路，有效盘活土地存量资源，实现了贫瘠变“沃土”、土疙瘩变“软黄金”、有地农民变“有产居民”三个转变，不仅促进了农业转型发展，也为农民增收拓展了渠道。

第三， 尊重民意、改善民生是根本目的 。推动土地制度综合改革，必须充分兼顾公平和效率，始终秉承尊重民意、惠及民生的理念。我县在实施土地制度综合改革过程中，特别是在新型农民集中居住区建设中，建立了尊重民意机制，坚持做好“四个一”，即做好一张调查问卷、开好一次村民座谈会、组织好一次参观学习、绘好一张规划图，充分尊重农民的主体地位和发展意愿，在让广大农民共享改革发展成果的同时，也为经济社会的可持续发展留足了空间。

第四， 集 聚要素、统一领导是 重要保证 。推进农村土地制度综合改革是一个系统工程，牵一发动全身，必须加强党的集中统一领导，从整体上统筹谋划，破解各类要素制约。 我县建立联合推动机制，组建农业现代化建设指挥部，统筹负责各类资源调配，统一协调各部门开展工作；建立了融资保障机制，打造县镇两级融资平台体系，向商业银行或国家政策性银行申请贷款，用好用活社会资本，切实为项目建设做强资金保障，保证各项工作稳步推进。 

徐州古黄河一景 （资料照片）

新一轮“一地一策”改革形成了新旧叠加、联动推进的工作格局。 “一地一策”改革事关板块的发展活力，事关全市改革发展大局，也是徐州改革的一大特色亮点。最近，徐州又推出了新一轮“一地一策”牵引性改革，新城区板块作为新的改革板块也加入进来。新一轮“一地一策”改革事项是：丰县探索生态要素集聚、生态产业发展的绿色发展新路径，沛县深化科技体制改革创新驱动城市发展，睢宁县建设空港经济大平台打造中心城市增长极，邳州市探索产业创新、生态富民的发展新路，新沂市深化“放管服”改革打造全国一流政务环境，铜山区以高新区为引领打造科技创新示范区，贾汪区建设生态经济示范区，鼓楼区打造淮海经济区中心城市现代物流枢纽区，云龙区创建省级经济开发区，泉山区淮海科技城探索试行中关村“1+6”政策体系，徐州经济技术开发区率先实施招商营商环境改革，新城区加快建设淮海经济区金融服务集聚区。 当前和今后一个时期，徐州“一地一策”改革工作总的思路是：紧扣推进“两聚一高”、发挥“三个作用”、建设“强富美高”新徐州和淮海经济区中心城市，持之以恒推进“一地一策”牵引性改革，推进改革理念由为改革抓改革向我要改主动改转变提升，推进改革路径由四面开花、以面带点向重点突破、以点带面转变提升，推进改革实践由碎片化、零散化向机制化、系统化转变提升，推进改革效应由一事一改、就事论事向牵引板块、撬动全局转变提升。联动推进新旧“一地一策”改革事项，既坚持不懈深化现有“一地一策”改革事项，更续火加力推进新一轮“一地一策”改革事项，形成牵引性改革新旧叠加、协同推进、双轮牵引的工作格局，最大化释放“一地一策”改革对板块发展的牵引带动效应，打响徐州改革的品牌和影响力，锻造出改革的徐州特色和徐州“烙印”。 

说明：本稿据徐州市委政研室（改革办）、睢宁县委政研室（改革办）提供的相关资料编辑整理，在此一并致谢！