制止向恐怖主义提供资助的国际公约

制止向

国际恐怖主义行为的次数和严重性在很大程度上依赖恐怖主义份子可以获得多少资助而定，因而向恐怖主义提供资助是整个国际社会严重关注的问题。在此以前多边法律文书并没有专门处理这种资助，所以迫切需要增强各国之间的国际合作，制定和采取有效的措施以防止向恐怖主义提供资助和通过起诉及惩罚实施恐怖主义行为者来加以制止。在1999年12月9日第五十四届联合国大会上，通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，补充了现有的国际相关文书在此方面的不足。该公约于2002年生效。中国已于2001年11月14日签署了该公约。

内容

《公约》由28条正文和1个附件组成。《公约》规定了“资助恐怖主义罪”的定义，并要求缔约国采取相应的立法、司法、执法及金融监管措施，对资恐罪予以预防、打击；规定了缔约国对资恐罪行使管辖权的法律依据；规定了缔约国应当就惩治资恐罪开展引渡和刑事司法协助方面的国际合作；规定了缔约国发生争议时的解决途径；规定了《公约》的批准、生效和退约程序。

在英国和埃及最近接连发生恐怖爆炸后，联合国秘书长安南在多个场合呼吁各国结束有关恐怖主义定义的争吵，就恐怖主义下个简单明了的定义，为《关于国际恐怖主义的全面公约》的早日制定铺平道路，以便联合国在国际反恐斗争中发挥主导作用。明确恐怖主义的定义成为国际反恐斗争的重要一环，但围绕定义进行的磋商仍显示出严重的南北分歧。

在最近的讲话中，安南敦促各国接受第59届联大主席、加蓬外长让·平不久前在为联合国9月首脑会议准备的《成果文件草案》中草拟的恐怖主义定义，即以胁迫一定人口、一个政府或国际组织为目的，旨在造成平民或非战斗人员死亡或严重身体伤害的行为，都是不能辩解的恐怖主义行为。目前，本届联大正在就《成果文件草案》举行闭门磋商，恐怖主义定义也是各方争论的焦点之一。根据草案，各国应在2006年第60届联大期间就恐怖主义定义达成一致。

联合国自20世纪60年代初就开始关注恐怖主义问题，并已就打击劫机、爆炸、劫持人质等恐怖主义行为制定了12项专门公约和议定书，这些公约和议定书涵盖了几乎所有形式的恐怖主义行为。但联合国迄今还没有一项包含明确的恐怖主义定义的全面公约，就恐怖主义定义达成共识，将为公约的草拟扫除主要障碍。

制定恐怖主义定义也有助于统一各国对恐怖主义的认识，有助于消除在反恐斗争中出现的“双重标准”，有助于对恐怖嫌犯的引渡，有助于加强国际反恐合作。由于对恐怖主义定义的认识存在分歧，各国在打击恐怖主义的斗争中出现了步调不一的情况，一些被一国认为是“恐怖分子”的人，却被别国当作“自由战士”。由于缺乏恐怖主义定义，恐怖分子和恐怖组织也难以界定。安理会至今只有一份制裁“基地”组织和阿富汗“塔利班”的清单。

制定恐怖主义定义具有象征意义。在今年3月公布的联合国改革报告中，安南就提到，由于未能制定一项全面反恐公约，联合国在拟定综合反恐战略方面的能力受到了制约。

实际上，联大早在1996年就根据印度的提案，设立了特设委员会，着手制定一项包含恐怖主义定义的全面公约。但是，历经9年的艰苦谈判，特设委员会仍未拟定这项公约的最后草案，而阻碍谈判取得突破的关键问题就是如何界定恐怖主义。

据参与特设委员会谈判的外交人士介绍，目前大多数国家对全面公约草案有关恐怖主义定义的字面表述并无多少异议，这一定义和让·平提出的定义在措词上并无明显差别。多年来，各国一直争吵不休的是这一定义或公约的适用范围，即公约草案的第18条（排除条款）。根据这一条款，一些行为应被排除出公约的涵盖范围。

目前，摆在各国面前的排除条款草案共有两种。一种是由特设委员会谈判协调员提出的，主张把武装冲突中武装部队的活动以及一国军队执行公务的活动，排除出全面公约的涵盖范围，理由是这两方面的活动受到国际人道主义法和其他国际法的管辖。另一种是由伊斯兰会议组织提出的，要求将武装冲突中、“包括外国占领情况下各方”的活动都排除出公约的约束范围，同时主张一国军队的活动只有在符合国际法时，才能不受该公约的管辖。

美国等西方国家普遍支持协调员提出的排除条款案文，其中少数国家甚至声称那是它们的谈判底线。但这一案文遭到了伊斯兰世界和其他许多发展中国家的反对。马来西亚常驻联合国代表阿里日前接受新华社记者采访时说，拥有57个成员的伊斯兰会议组织早在2000年就向特设委员会提交了排除条款的修正案。该组织认为，根据《联合国宪章》和国际法，各国人民拥有反抗外国占领和统治的权利。因此，为获得民族解放与自决而进行的反抗外国占领、侵略和殖民的武装斗争不应被视为恐怖主义行为。此外，伊斯兰国家还坚持认为，一国军队违反国际法的行为，如在冲突中滥杀无辜平民，也应是全面公约应予追究的行为，即所谓“国家恐怖主义”。

此间外交人士认为，如果联合国首脑会议同意将2006年作为制定恐怖主义定义的最后期限，特设委员会的磋商进程将可望加快。但是，如果西方国家在特设委员会今后的谈判中，继续罔顾巴勒斯坦长期被占领的政治现实，不愿在全面公约中体现伊斯兰国家的关切，谈判的僵局将难以打破。

特设委员会上周就恐怖主义定义问题举行了新一轮磋商，西方国家提出愿意在全面公约草案的序言中增加承认民族自决权的条款，以此换取伊斯兰国家在排除条款上的让步。但是，这一妥协建议最后未能被伊斯兰国家接受。