输配分离

输配分离是改革重中之重

“十五”时期我国电力体制改革中实行“厂网分开、竞价上网”，在电力生产环节引入了竞争机制，但输、配、售电环节仍然是由电网公司独家垄断。这样，电网公司集输电、配电和售电于一体，终端用户只能从覆盖他们的电网公司购买电力，电网公司从发电侧这边买来电之后再零售给他们，终端用户不能选择供电商，更不能直接选择发电厂商，发电侧竞争带来的收益无法转移给终端用户。厂网分离以后，只有继续推进输配分离、配售分离的体制改革，才能为电力市场提供多个卖方，才能在售电环节形成竞争机制。因此，继厂网分离后，推进输配分离是我国电力体制改革的必 然取向。

首先，推进输配分离可以促进电力产业持续发展的需要。实行输配分离，打破输配一体的电网垄断体制，解决电力发展的深层次问题，才能从根本上解决电力供应紧张的问题，促进电力产业持续、健康、协调发展，满足全社会不断增长的电力需求。只有实现输电与配电分离，才能带来电力产业管理体制的深刻变革并产生巨大的经济效益。

其次，推进输配分离能够降低电能成本的需要。实行输配分离，符合输配电网络的大范围、多层次的特点要求，有利于提高管理效率。实行输配分离，可以提高多方，尤其是市县政府投资配(供)电网的积极性，有利于激励配(供)电企业降低运营和管理成本，提高服务质量，开拓用电市场。实行输配分离，使网络公共化，使发电公司、配电公司和大用户能真正介入输电网络，使电网作为电力商品的载体，进入商业化运营，在生产者和用户之间起着输送商品的作用，推动电力进入零售市场，从而达到降低电能成本，降低电价，提供优质服务的目的。

再次，推进输配分离是加快电网建设筹集资金的需要。实行输配分离，输电网独立，使电网的建设成本和发展基金能以输电费用的方式计入电价，从而为电网的建设、扩展积累资金，实现良性循环。

由于历史欠账等原因，我国电网已成为电力工业的薄弱环节。为保持电网与电源的协调发展，国家电网公司计划“十一五”期间在电网建设方面投资约8500亿元，比“十五”期间增加68%，电网建设任务十分繁重。在当前输配电价水平和机制下，仅靠公司自身的积累无法满足电网建设资本金需求。按照投资计划，“十一五”期间国家电网建设年均资本金缺口将达近400亿元。面对这样严峻的形势，积极推进输配电价改革，落实独立的合理输配电价形成机制，有利于从机制上促进电网可持续发展。

除此之外，推进输配分离还可以减少交叉补贴，优化电力资源配置的需要。从用电侧看，终端用户间电价交叉补贴严重，扭曲了电价对电力需求的调节作用。实施新的输配电价形成机制，为制定合理的销售电价奠定了基础，有利于减少或逐步消除交叉补贴，从用电侧实现资源的优化配置。

因之可以说，实施输配分离是决定我国电力改革市场化能否推进的一项关键措施。

输配分离箭在弦上

建立电力市场的目的是为了通过价格的杠杆作用，来反映正确的市场信号，引导消费和投资，从而发挥市场机制的作用。从“十五”期间的电力市场改革来看，尽管目前三大区域电力市场已经启动，大用户直供试点工作已经展开。但我们距离这个目标依然很远，目前的电力市场还不能充分反映实际供求情况。从目前区域电力市场来看，单一制部分电量的竞价模式，只拿出很小的一部分电量进行竞争，其余部分基本上还是沿用计划模式，因而，显得安全有余而活力不足。而两部制全电量竞价模式，容量电价已经占去1/3，所以，市场化不够充分。无论哪种模式，现在来看，都是计划经济与市场经济的混合体，进一步改革箭在弦上。

按照《电价改革方案》，我国电价改革的长期目标为：发、售价格由市场确定；输、配价格由政府制定。而目前，输、配、送三方仍然是电网企业一体经营，这种模式已经阻碍了电力市场化改革。从东北区域电力市场试运行情况来看，遇到的最大问题就是，发电侧的竞价变化传递不到售电侧。种种迹象表明，当前电力体制改革中遇到的诸多问题，比如，发电竞价与销售电价联动、大用户直供中交叉补贴等问题，都堵塞在输配一体化的架构下。只有牵动“输配分离”这牛鼻子，才能棋动一着，全盘皆活。

“输配分离”的改革被业内专家认为是“更复杂、更艰巨”的改革任务。因为输配分离将涉及电网企业资产、调度体制的大调整，以及电价改革的真正启动。电监会前副主席邵秉仁指出，“输配分离是全面深化电力市场化改革的纲，纲举目张。没有这一步，厂网分离的效果就不会充分显现，也很难建立一个有效的电力市场体系。”

建立合理的输配电价机制

输、配分离的主要目的是打破现行输、配电一体化垄断格局，使输电、配电价格从价格链中独立出来，发挥价格机制对电力供需的调节作用，为扩大电力市场范围、加大竞争力度创造条件。因此确立合理的输配电价格机制是实现输配分离的一个中心环节。输配电价格机制的形成和确立必须要遵循电价制定的基本原则，要和电力改革的步调相一致，要考虑电网的实际情况。

建立合理的输配电价形成机制的设想

明确合理的输配电价形成机制的内涵

输配电价是指电网经营企业提供接入系统、联网、电能输送和销售服务的价格总称。输配电网络经营具有自然垄断特性，因此输配电价由政府制定，实行统一政策，分级管理。输配电价确定的原则是：合理补偿成本，合理确定收益，坚持公平负担，促进效率提高。与上网电价改革一样，输配电价改革也应根据电网发展情况及电力体制改革进程情况分阶段进行。

按照改革方案，“十一五”时期我国对输配电价改革分三步到位：第一步，将隐含在终端用户销售电价中的电网输配电费用中，并向社会公布。也就是说，按照电网企业平均销售电价扣除平均购电价格确定输配电价水平，并据此对电网企业的收入进行监管。第二步，适应我国电网加速发展的需要，逐步过渡到以“成本加收益”方式确定输配电价格。在这种管理方式下，政府价格主管部门将依据电网有效资产核定电网企业的准许收入，并以此为基础，制定各类输、配电价。与此相配套，国家发展改革委、国家电监会将推出输配电价格成本监审办法。第三步，待电网发展比较成熟后，将选择激励性较强的“价格上限制”或“收入上限制”等基于业绩的管制方式制定输、配电价，进一步鼓励电网企业加强管理、降低成本、提高效益。目前，我国华东区域电力市场已率先开展输配电价改革的研究与试点。

核定高压输电电网输电价格

高压输电电网属于自然垄断，高压输电价格应实行政府定价。电网公司通过输送电力向用户收取输电费用以取得收入、补偿成本、合理赢利。具体设想为：

一是电厂与电网之间的联络线应计入电网成本。历史上电厂到电网之间的联络线是由电厂负责投资建设，交由电力公司经营，一方面加重了电厂建设的负担，另一方面也掩盖了电网的真实输电成本，这也是我国现行上网电价与输配电价比例不合理的原因之一。实行厂网分开后，电厂到电网之间的连线，理应作为电网的组成部分，计入电网成本。

二是高压电网与低压电网分开。从建立电力市场、引入竞争机制来考虑，从长远看，低压电网与高压电网应当分开。

三是分区核定高压输电价格。高压输电价格应按照补偿成本、合理赢利的原则核定。高压电网的利润率，应低于发电企业的利润率，高于长期贷款利率。高压输电价格，应包括：（1）网内高压输电价格。在电量全部由电网购买的情况下，对用户来讲，支付的输电价格是一样的；（2）直接到电力市场购买电力的大用户和低压配电企业支付的高压输电价格，这部分输电费应由电厂上网到用户的输电电量和距离来确定；（3）网际之间输电价格。要区分输出电网和输入电网的具体情况和所输送的电量和距离核定。

核定低压电网配电价格

低压配电电网就一个地域范围来说是单一的、垄断的。在这种垄断的市场，价格必须置于政府的监管之下。具体设想为：

一是政策上要鼓励低压配电企业直接到电力市场向发电企业购买电量，签订长期购电合约。要加快高压电网和低压电网分开的步伐，市场竞争越充分，电力工业的效率就越高。

二是划清低压配电企业与供电公司的关系。低压电力企业应负责把电力从高压电网经过变电输送到低压电力用户。按照送达的电量与负责供电服务的供电公司结算。低压配电企业有义务向本区域内所有用户提供普遍服务。即不管用户用电量多少和距离的远近，均有义务把电力送到用户所要求的地点。在改革的过程中，要特别注意巩固农网改造的成果，减轻农民用电负担。农村电网改造投资的还本付息，应在全省低压配电网中均摊。

三是核定低压电网配电价格。低压配电电网价格也应按照补偿成本、合理盈利的原则确定。低压配电价格应包括两种情况：一种是在整个低压区域内，核定对电力用户的平均价。根据电力用户所用电量和电压等级具体计算。另一种情况是如果将来供电公司直接向发电公司买电，低压电力企业向供电公司收取低压电网配电费。这个价格的制定，除了要考虑电量、电压等级之外，还要考虑配电的距离。低压配电企业，应以市（地区）为单位来组建。低压配电价格由省级人民政府价格主管部门制定。

不同电网结构采用不同的输配电价定价方法

目前我国电网基本形成了独立省网、大区电网和跨区电网三种主要电网结构。根据这种电网结构，输配电价的制定可概括为三种定价类型：以基本电力市场为基础的省网输配电价格，大用户直供方式下的输配电价格，联网工程价格。

独立省网输配电价的确定。输配电价定价方法的选择主要取决于网络结构和负荷密度的分布。对于负荷密度差别较小的省级电网，输配电价一般采用邮票法；而对于负荷密度差别较大的省级电网和大区电网，则应采用区域法或节点法计算输配电价。输配电价按电压等级确定，价格结构可采用单一制容量电价或两部制容量电价。

大区电网直供大用户输电价格的确定。应根据电厂与大用户受电电压等级之间的关系，确定该用户承担的输电价格水平。可将其视为输电价格的一种特殊形式，分别予以确定。

跨区联网工程价格的确定。联网工程按服务功能可划分为点对点服务和网络服务两大类。联网工程投资和运行费用的回收模式主要有两种：一是按独立的环节考虑，设计独立的输电价格；二是不设计独立的输电价格，将联网工程按效益比例在联网各方之间分摊费用，与省级电网一起制定输配电价。

建立合理的输配电价形成机制的相关建议

处理厂网遗留问题

巩固厂网分开成果，抓紧完成厂网资产划转移交，解决相关遗留问题，防止产生新的厂网不分。规范发电送出工程建设，理顺发电企业与电网企业经营关系，营造公平竞争的市场环境。要稳步实施电网企业主辅分离改革工作，逐步实现辅助性业务单位与电网企业脱钩，积极推进电网和“三产”、多种经营企业的分离工作。妥善解决电网企业职工持有发电企业股权问题。有关部门应抓紧处置预留和暂留电网的发电资产，加强对资产处置工作的监督管理，确保国有资产变现工作依法合规运作，资金合理安排使用。

完善成本监审制度

随着企业会计制度、相关会计准则以及投资和资产管理规定的陆续出台，国家对成本、费用、资产的核算及管理都作了明确规定。输配电企业必须按照统一的会计制度、相关的财务准则和财经法规组织会计核算。政府相关职能部门拟出台的输配电价格成本监审制度应该与现行财务制度和会计准则相衔接，充分考虑电网企业再生产和电网建设发展的需要。

研究制定输配分离方案

着眼于改变单一电力购买方的市场格局，培育多家市场购电主体，按照电力市场要求，先对输配电业务实行内部财务独立核算，为研究制订输配分离方案，创造条件，积累经验。要在充分调研和论证的基础上提出输配分离改革试点方案，稳步进行。进行输配分离体制改革的试点选择，可优先考虑：(1) 输配分离的试点应与农电体制改革相结合。(2) 输配分离的试点应与电力市场建设相结合。

输配电分离应先行

“所谓分拆电网并不是短期核心矛盾，也与改革的核心利益无关，改革首先应当做的是输配分离。”刘骁表示。

他认为，电力改革的核心目标是理顺电价定价机制，即实现从上游煤炭价格到下游用电价格联动的市场化调节。重点核算输电成本很重要，同时以地区配电公司代表终端用户与电厂进行撮合交易。“电网作为二次能源供给的最核心基础设施，国际上普遍采取保护和垄断的方式。在发电、输电、调度、配电四个环节中，输电和调度环节应当定义为公益性并维护相对的垄断。”

不得不说，国家电网织了一张很大的网，电力体制改革中涉及到电网部分的改革也是履步维艰。“未来电网改革的重点还是输配分离，厘清电网成本。如果这一点都没有做到，只是把国家电网公司进行物理上的拆分并不能解决根本问题。” 平安证券张俊认为，基本输配分离的前提是资源充沛、终端到位、价格灵活、竞争充分，但目前条件尚难以具备。