清朝内阁制度

内阁的职责是：“钧国政、赞诏命、厘宪典、议大礼”，“赞理机务、表率百寮”。具体说，凡下达的诏命，由它拟进与宣布。清初内阁与明朝内阁比起来，权力更加微不足道。崇德元年（1636年），皇太极改文馆为内三院，职掌记注皇上起居、诏令，收藏御制文字，只要是皇帝用兵、行政事宜，编纂史书，撰拟郊天告庙祝文及升殿宣读庆贺表文，纂修历代祖宗实录，撰拟矿志文，编纂一切机密文移及各官章奏；掌记官员升降文册，撰拟功臣母妻诰命印文，追赠诸贝勒册文。内三院实际上只是皇帝的机要秘书班子兼顾问集团，并不具有政府的职能，当时也没有建立起类似明朝内阁那样的票拟制度。在入关以前，内三院并不具有较高政治地位。

清定都北京后，任职内院的大学士们开始承担一些票拟事务，内三院从而具有了部分政府职能，这在客观上加速了清廷从统治东北一隅的地方政权到治理全国的中央政府的转变。然而，当时内三院所票拟的大多是无关痛痒的“官民奏闻之事”，对朝廷“用人行政”却无发言权，这就不能不使部分推崇明制的汉族大学士感到失望，故而大学士冯铨、洪承畴对清廷权力分配发出不满之辞 。顺治十五年（1658年），清廷正式改内三院为内阁，使其成为名副其实的政府机构。然而，即使如此，清初内阁仍然不能和明朝，尤其是晚明内阁相提并论。

康熙帝亲政以后，重新将内三院改为内阁，内阁负责处理日常政务的职能进一步明确下来，随之而来，内阁权力有所加强，因而出现了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影响的大学士。然而，明珠等人绝不可能危及皇帝的绝对权威。具有明确权力意志的康熙皇帝始终坚持将政务大权牢牢控制在自己手中，康熙帝称：“今天下大小事务皆朕一人亲理，无可旁贷。若将要务分任于人则断不可行”。

典籍厅是内阁的秘书部门，学士10人（满 6人，汉 4人）、典籍6人（满、汉、汉军各 2人），供事22人。此外侍读学士、侍读、中书等兼在典籍厅办事者，由大学士派委，无定员。其办事之所，分南、北两厅。

南厅职掌有四：

（一）掌关防。内阁无印，对外行文，用典籍厅关防。

（二）收发及办理文稿。各衙门来文，直送两厅，再按事务性质分送各房。

（三）官员考绩事务。负责对侍读、典籍、中书等官的考绩。

（四）管理“吏役”事务。考取助理事务的“供事”及管辖皂役等事。

北厅职掌也有四项：

（一）掌奏章。拟办陈事请旨之奏本及进贺表等。

（二）办理大典事务。即关于大典礼的筹备应办事项。

（三）用宝洗宝。请用国家宝玺及岁终封宝日洗宝事务。

（四）收藏红本图籍，并收贮表章等。

有侍读学士 2人，侍读 4人，中书39人，贴写中书24人，供事 3人，共72人（均为满员）。掌校阅题本的满文部分，管理内阁大库及皇史宬的收藏事务。如收贮实录、圣训、起居注、史书、方略及经略将军的印信等物。收发和每日向皇帝进呈实录，增修王公世爵谱册以及缮写各项满洲文字。主要职责有五项：

（一）校阅满文题本。各省题本由汉本房照黄贴翻译成满文后，交满本房中书缮写，侍读学士、侍读等详细校阅后，交汉票签处拟草签。

（二）掌实录库及皇史宬之收藏。实录库所藏实录、圣训、起居注、史书等以及皇史宬所藏实录、圣训、本纪、方略、玉碟与经略将军印信等。

（三）收发进呈实录。各朝实录，每日按卷进呈皇帝御览，于满、汉、蒙古三房中书轮派二人进呈，满本房管收发之事。

（四）增修世爵谱册。存宫内的王公世爵皇册有应该增注的，由各关系衙门咨明内阁，派员会同领出，交满本房中书增注后，仍送宫内收存。

（五）缮写各项满文。

又名汉本堂，有侍读学士4人（满、汉各2人），侍读5人（满3人，汉2人）、中书42人（满31人，汉军8人，汉3人），贴写中书16人（都是满员），供事3人。其职掌为收发通本，翻写贴黄及各项应翻为满文之文书，如上谕、碑文、册宝、祝版应译为满文者均属之。故又有翻译房之称。

又称蒙古堂，有侍读学士2人，侍读2人，中书16人，贴写中书16人（以上均蒙员）。掌翻译蒙、回、藏等各种文字以及外国来文。凡遇有各藩部陈奏事件及表文，皆译出具奏。凡颂扬各藩部诰敕、碑文、匾额以及奉旨特交事件，俱由蒙古房译出缮写。并管理蒙古实录，圣训。凡外国文字，如俄国照会，即召翰林院俄罗斯馆官员至房翻译。西方各国来照，即召西洋馆官员翻译。

有侍读3人（满员），中书22人（满20人，蒙古2人），贴写中书8人（满员）、供事4人，此外尚有委署侍读（满员）若干人。满票签处掌校阅满文本章并撰缮满文票签，皇帝出巡时，发递本报。京内外官员的奏折，经皇帝批阅，应交在京各衙门知道或办理的，由军机处交满票签处，传知各衙门钞回办理。

有侍读2人，中书27人（以上均汉员），供事4人。此外有委署侍读若干人。掌校阅汉文本章，撰缮汉文票签；撰拟御制文字，如制、诏、诰、敕、册文、祝文、封号等。

康熙十年（公元1671年）始设诰敕房，隶汉本房兼管。专司校勘和收发诰敕。凡汉票签处撰拟诰敕，由诰敕房审核，缮定正本，用宝颁发。封赠诰敕，按定式刊刻存储，凡用时交中书科填写，经诰敕房校阅颁发。

雍正五年（公元1727年），令各部院衙门将每日事件已结、未结情由声明送内阁，于月底汇齐奏报，这时始设稽察房。其职官由大学士于满、汉侍读、中书内派委，无定员。额设供事4人，凡交部议复事件，按日记档，俟各部院移会到时，逐一核对，分别已结、未结，每月汇奏一次，叫“月折”。每日军机处发出满、汉文谕旨，由满票签处移至稽察房存储，至月底，缮写满汉文合璧奏折汇奏，称为“汇奏谕旨”。

又称红本处、收本房。康熙、雍正、乾隆三朝《会典》均未见记载。《嘉庆会典》始有此名称。约成立于乾嘉年间。司员由大学士于满、汉中书内派委，无定员。凡批过的题本，交由红本处每日发给六科传钞，年终缴回汇集，贮入红本库。

又称饭银处，其司员由大学士于满洲侍读、典籍、中书内派委，无定员。专掌收支内阁司员饭银。这种饭银由各省总督、巡抚及布政使咨送。分配办法是：大学士每日银三钱，以下官员递减，至中书每日银六分，以充飧食费用。

约成立于乾嘉年间，《嘉庆会典》始有此名。其司员由大学士于满、汉中书内派委，无定员，掌收题本之副本。乾隆以前，每到年终收藏副本，都派汉票签处的中书送存皇史宬厢房，年久贮满，无地存收，才另设副本库。

乾隆以前称“红本房”，设于宫廷之内。其司员有满洲翰林院官1人（于翰林各职事内选用），中书7人，掌进本之收发与批本事务。每日进本，由满票签处中书送交批本处，由批本处送内奏事处进呈，待发下以后，批本处照皇帝阅定满文签，用红笔批于本面，再交满票签处中书带回内阁，遇有改签及“折本”，皆存记档案，按日交发办理。

清初官员奏事，公事用题本，私事用奏本，题本用印，奏本不用印。乾隆前期以后，废止奏本，一概用题本。所谓票拟，就是内阁有权代替皇帝预先阅看官员的题本奏本，并且提出处理意见，写在一张小纸票上，然后呈送皇帝裁定。这种内阁预先用小纸票标写批答之辞，便叫作票拟，也叫作票签。然而内阁的权力愈来愈低。清初，在内阁之外，设有议政王大臣会议，皆由满族大臣组成，凡军国机要重务都不经过内阁票拟，而径由议政王大臣会议策划方案，最后由皇帝裁决。康熙时又有南书房，翰林文学之士，入内当值。凡一切特颁诏旨，皆由南书房翰林撰拟，内阁之权更分。到雍正年间，清廷又普遍推行奏折制度，凡属密办之事，皆令官员使用奏折直达皇帝，由皇帝亲自批答，发还奏人付诸执行。由此许多题本变成例行公事，已无机要可言，内阁之权力遂大为削弱。

清朝的内阁制度当然鲜明地反映出以满族为主进行统治的特点，但它在沿袭明制的基础上也进行了不少取舍损益，在职、权、责等方面均较明朝为明确。一是名实比较相符。明中叶以后，大学士虽然实际上已起到丞相的作用，但在规章上仍然忌讳这个名称，形成有实无名。清制则明确规定，内阁大学士"掌钧国政，赞诏命，厘宪典，议大礼"，"赞理机务，表率百僚"。二是内阁内部各机构和人员职务分工清楚，规章具体，比较有效率。

清朝内阁制度较明朝为正规和完备，也是相对而言的。一方面，清朝内阁不过是对明中叶以后内阁实际职权事实上的承认并酌为改进，另一方面，也不过反映出清朝统治者要求内阁机关把组织文书运转、票拟及保管档案等工作安排得更条理一些，能够更好地辅佐皇帝办事而已，绝不是给予内阁和内阁大学士以什么独立的大权。清王朝一方面承认大学士们是所谓"秉钧大臣"，但又反复告诫他们切不可"居然以天下之治乱为己任，而目无其君"，认为这是绝不允许的。意思很清楚，只要求这些"丞相"们循规蹈矩。

大学士的票拟直接听命于皇帝。清初的票拟不是阁臣根据自己对问题的理解提出处理意见供皇帝采纳，而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨，不可丝毫专擅。当时，大量题本由皇帝首先阅看，然后，再由内阁根据皇帝旨意拟旨，最后获皇帝认可后下达执行。顺治十七年（1660年）五月，顺治帝令：“今后各衙门及科道各官本章，俱著于每日午时进奏，候联披览，次日发下拟旨，以便详阅批发。”更重要的是，和明朝“天子与阁臣不常见，有所谕，则令内监先写事目付阁撰文”的情形不同，“世祖章皇帝亲政之初，即日至票本房，大学士在御前票拟” 。大学士在御前票拟，当然只能老老实实做皇帝的秘书，而不享有任何政务裁决权。

康熙帝即位之后，鳌拜等辅政大臣改内阁为内三院，后世一些史家将这一变革视为四大辅臣在制度上恢复关外政治传统的典型事例。其实不然，康熙初年内院继承了顺治年间内阁的票拟权，作为清朝中央政府，这时的内院和原来的内阁在基本职任上并无原则性差异。由于辅政大臣亲自参加票拟，大学士的政治权力也未因皇帝不能亲政而有任何扩大，他们在和辅政大臣发生政务分歧时只能委曲周旋，而不敢直抒已见。一些重要决策大学士也无权参与，像康熙六年（1667年），鳌拜罗织苏克萨哈罪名，“集中定谳”，因国史院大学士巴泰拒不附和，遂“弗使与闻”，而大学士苏纳海竞因反对圈换土地，被鳌拜矫沼处绞。

降及康熙亲政以后，重新将内三院改为内阁，内阁负责处理日常政务的职能进一步明确下来，随之而来，内阁权力有所加强，因而出现了纳兰明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影响的大学士。然而，明珠等人绝不可能危及皇帝的绝对权威。

雍正年间，因用兵西北，为了保密，始设军机房，后改称军机处。由皇帝指定的亲王、大臣入值军机处。自军机处设立后，内阁地位虽高，但无实权，军政大权均由军机处掌握。皇帝的各项重要机密指示，均由军机大臣起草发出，一般性的中枢文件才通过内阁颁发出去。

军机处

军机处的设置，取代了议政王参与议政的权力和内阁的“票拟批答”的职权，建立“廷寄”制度。此后，皇帝通过军机处将机密谕旨直接寄给地方督抚，称为“廷寄”；各地督抚也将重大问题直送军机处转皇帝审批，称为“奏折”，不再像过去经过内阁奏报批答，也无需交议政王大臣会议议决。可见，军机处的创设，大大削弱了内阁之权，使之成为一个徒有虚衔，却不得干预机务的经办例行公事的机关。随着许多机密大事、军国要务都由军机处办理，“内阁宰辅，名存而已”。

清初内阁不能和明朝，尤其是晚明内阁相提并论，它始终受到皇帝和保守满洲贵族的严密监督和控制，下面两个现象尤其值得重视：

一是内阁票拟权力受到严格限制。票拟是内阁权力之所在，票拟范围的大小反映了内阁在朝廷地位的高低。清初内阁从一开始，其票拟权就颇为有限。先是言官本章“是与不是必须封进听旨定夺”，阁臣不得过问。不久，多尔衮又以“陈奏本章，照顾明例，殊觉迟误”，为借口，规定：“今后部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所谓“速奏”，就是“径诣宫门陈奏”，而不是先送到内三院票拟，这就剥夺了内院对大批部本的预知权，部分恢复了关外奏议不经票拟的传统。顺治十年（1653年），又规定：“今后凡系机密及参劾本章，俱著实封进呈”，内院由此丧失了对机密奏疏首先了解的权力。顺治十三年（1656年）规定科道以及在京各官奏折不必先送内院，而是“径诣宫门”，顺治十七年（1660年）又定：“其通政司所封各项本章，向来选送内阁发译，今后著该衙门自行封进，联览过后发译。如系密本，亦著该衙门不拘时封进。”这样就剥夺了内阁参与重要机务的权力，将它变成了处理日常政务的官僚衙门，而不是像冯铨和洪承畴所设想的中枢辅政机构。

二是大学士的票拟直接听命于皇帝。清初的票拟和明朝不同，不是阁臣根据自己对问题的理解提出处理意见供皇帝采纳，而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨，不可丝毫专擅。当时，大量题本由皇帝首先阅看，然后，再由内阁根据皇帝旨意拟旨，最后获皇帝认可后下达执行。顺治十七年（1660年）五月，顺治帝令：“今后各衙门及科道各官本章，俱著于每日午时进奏，候联披览，次日发下拟旨，以便详阅批发。”更重要的是，和明朝“天子与阁臣不常见，有所谕，则令内监先写事目付阁撰文”的情形不同，“世祖章皇帝亲政之初，即日至票本房，大学士在御前票拟” 。《顺治实录》曾有这样的记裁：（顺治十年（1653年）十月）在“太和门内择一便室，令大学士、学士等分班入直，本章或亲批，或于上前面批，若有更改之事，即面奏更改。”大学士在御前票拟，当然只能老老实实做皇帝的秘书，而不享有任何政务裁决权，故说：清初“内阁大学士沿明制主票拟，然一一皆秉上裁，大学士无权也。”连顺治皇帝也不得不承认：“尔等（大学士）职司票拟，一应章奏有成规者，尔等不过照例拟旨，凡有改正者，皆联亲裁，未能俾尔等各出所见佐联不隶，是皆联不能委任大臣之咎，以致尔等俱未获尽展才猷。”这种状况在一定程度上倒符合了明清时期设立内阁的本意，即阁臣之职，“专一视草代言，故其官谓之制诰。”