阳光财政

打造“阳光财政”是推进政务公开的一项重要措施，其实质是把权力的运行公开化，让理财行为在阳光下运作，以利于把社会的监督渗透到权力的运作过程中，从而达到监督的经常性、有效性，以防止权力的滥用。人大及其常委会在打造“阳光财政”中的作用尤为重要。阳光就是指公开透明之意。

公开就是一种监督，在预算监督工作中，人大及其常委会要积极推动建立健全财政预算的公开制度，提高监督的透明度，走阳光监督的路子。要充分发挥人大代表、社会及媒体的监督作用，不断增强监督实效。具体来讲，应从以下几个方面积极努力，做打造阳光财政的促进者。

一是推进“阳光预算”，使政府支出行为更加透明。公开和透明，是一种行之有效的制约办法。只有普通老百姓都能看得懂的预算才是真正好的预算。要真正做到依法理财、民主理财，就要督促政府把预算编制得细致一些、透明一些，提供一本明白帐，这既是人大代表的期盼，也是实现人民群众广泛参与监督的基础。

二是促进“阳光收付”，强化对财政资金收付的约束。促进财政部门深化国库集中收付制度改革，使各预算部门和单位的财政性资金在财政部门设立的银行账户下统一集中管理，进而克服分散收付制度的弊端，提高部门预算制定和执行的规范性和透明度，提高资金使用效率。

三是实行“阳光采购”，发挥财政资金的更大效益。要监督财政部门按照政府采购的要求，编制政府采购预算。凡属于政府采购的项目，其经费一律划拨到政府采购专户，由财政直接向供应商支付，使采购行为完全置于社会各界的监督之下，以达到节省资金，实现公平公正的目的。

四是建立“阳光账户”，统筹管理使用预算内、外资金。充分发挥预算外资金专户的统管作用，公开账户，将“收支两条线”管理扩大到所有行政事业单位的收费收入、罚没收入、政府性基金、社保基金以及行政事业单位的其他预算外资金收入。将预算外资金全额上缴财政，收支由财政部门在部门预算中按测算和实际需要及有关标准统一安排，搞好审核和平衡，通过阳光账户使预算外资金全部进入部门预算，逐步形成完整的部门综合预算。

五是提升“阳光绩效”，追踪财政资金的使用效益。要充分发挥人大代表和社会各界对财政资金使用绩效的监督作用，督促政府建立和健全对财政资金使用绩效的评价体系，研究和制定财政资金绩效评价标准。人大及其常委会要组织人大代表及专家对财政大额支出项目进行绩效评价，并将评价情况向社会公布，促进财政部门合理分配和使用财政资金，提高财政资金的使用效益。必要时可采取听取和审议绩效审计报告等方法，不断深化和完善人大对预算的审查和监督。

六是打造“阳光平台”，不断创新监督方式。人大及其常委会要促进政府建立预算编制和执行公开透明的制度平台，以争取社会公众的监督和配合。采取举行听证会或借助新闻发布会等形式向社会公布重大预算事项，广泛听取社会各界的意见和建议；建立实时在线财政预算监督系统，实现人大财经部门与政府财政部门联网，使财政花出去的每一笔钱在第一时间进入人大监督的视野，使国库真正成为透明钱柜；在媒体上公开预算草案，充分吸收普通民众和专家的意见和建议；推行重点财政项目和工程建设公开招投标制度，从源头上实现公开、公平和公正；构建信息披露制度，对政府预算执行中出现的问题进行披露，充分接受公众与社会各界的监督。

首先，打造“阳光财政”是我国民主政治制度的基本要求。随着民主政治进程的推进，财政预算公开已经逐步成为全社会共同关注的课题。从法理上来说，政府所有的收支计划和活动过程，除了某些特殊的例外，不仅都必须向议会公开，而且还必须向社会公众公开，都必须接受议会、社会公众和社会舆论的监督。在现代西方，国家的政府预算甚至是向全世界公开的。我国实行人民代表大会制度，在本质上也是一种代议制民主政治制度。国家权力机关对由其产生的政府的预算进行监督，体现着“一切权力属于人民”的宪政原则。在此基础上进一步健全民主约束机制，将财政预算在全社会公开，在阳光照耀之下，才会真正发挥财政的社会效益。

其次，打造“阳光财政”是代表广大人民群众根本利益的具体体现。财政问题涉及到老百姓的切身利益，财政资金是人民群众创造的财富。既然政府花的是纳税人的钱，公民自愿纳税后，就有权利监督政府对财政资金的使用，就应该让人民充分了解这些钱的具体使用情况，而且也应该经过人民群众的决定和认可。这是现代政治的基本要求，也是政府不可推卸的责任。

第三，打造“阳光财政”是深化人大预算审查监督的实际步骤。预算监督管理是一个永恒的主题。随着社会主义市场经济体制的完善，政府的财政行为越来越频繁和复杂，政府向代表大会提交的年度预算报告，即使再全面、再细致，代表大会在有限的会期内要审查清楚如此复杂、庞大而又十分专业的问题，监督好财政开支，也是有一定困难的。为此，不但要强化人大及其常委会在预算审查监督中的权威作用，而且要提高预算的透明度，促进各方面监督的改善，通过各种手段来实现全程监督和有效监督。

第四，打造“阳光财政”是公共财政的必然要求。公共财政必须着眼于满足社会公共需要、立足于非盈利性和政府收支行为规范化三个基本点，稀缺的财政资金、国有资产必须取之于民、用之于民。公共财政因其具有透明性又被称为“阳光财政”，“阳光财政”的目的，就是要更突出地谋取公众利益的最大化，社会福利的最大化。经济“民”主、财富“民”生是比经济“官”主、财富“官”生有效得多的资源配置机制。因此，公共财政必须是阳光下的财政，纳税人的钱花到哪、怎么花，应该公开透明，包括财政政策、收支程序、支出内容、资金数量和超收收入使用等都应该是透明的，是在阳光下运作的，纳税人有无障碍的知情权。

第五，打造“阳光财政”是从源头上预防和治理腐败的迫切需要。公开是最好的防腐剂，打造“阳光财政”，是防止各种违规违纪行为发生的有效措施。

简单地讲，阳光财政监督体系就是财政监督机制有效发挥作用的载体，包括自动监督和自主监督两大体系。一个完整的监督体系应当是封闭型的。或者说，整个监督体系是由一个完整的监督“链条”所组成。在这一“链条”中，既包括监督者对被监督者的监督，也包括对监督者的监督，从而形成了一个“循环”监督体系。如果一个监督体系不是封闭型的，或者说，监督体系存在“缺口”，不能做到监督者同时也是被监督者，这样的监督体系就无法实现有效监督。 根据财政监督的内涵与外延，一个封闭型的监督体系由自动监督体系和自主监督体系组成。

由于自动监督体系在财政活动过程中是白发地发挥监督作用的，因而，自动监督体系内含于由参与财政活动的各主体所组成的系统之中，且与政府财政职能的配置紧密联系在一起。其基本构成要素主要包括法律法规和规章制度、履行财政职能的机构、其他参与财政活动的单位和个人。而科学、合理、完善的法律法规制度是“自动监督器”能否有效发挥作用的首要条件，它决定于一个国家的立法或法制建设水平。履行财政职能的机构是执行法律法规制度的单位，是“自动监督器”能否有效发挥作用的核心要素，其决定于职能配置是否科学合理，或者说是否达到了既“分工”又“制衡”的目的。此外，这些机构履行财政职能的能力，也是影响自动监督体系运行效果的重要因素。其他参与财政活动的单位和个人是“自动监督器”有效发挥作用的重要条件，决定于其遵守国家法律法规制度的意愿和维护其合法利益的能力与环境。一个有效的自动监督体系不仅可以大大降低监督成本，提高财政资源的使用效率，而且能够比较有效地解决因信息不对称而产生的监督困难。

自主监督体系由行政监督与外部监督两大部分构成。行政监督是通过财政部门的财政监督机构和税务稽查机构来实现监督的，其基本构成要素主要包括行使监督权的法律规章制度、监督机构的设置。这种制度安排的关键是监督权的相对独立和拥有充分的行政监督权的法律保障，即监督有法律保障、职责独立、权限独立、机构合理及具备行使监督职责所需素质的人员。行政监督机构的设立是从制度上解决以权力制约权力的根本措施，但也存在监督方面的缺陷。这主要是无法解决谁来监督监督者的问题。因为行政监督机构是同处于一个权力“金字塔”内的组织力量和政治力量，故监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性，从而很难形成有效的监督和被监督机制。此外，如何更全面地行使行政监督职能及如何降低监督成本等也是行政监督的一个重要问题。经过反复的探索实践，根据社会要素的系统相关性，设置一个外部监督网是解决和克服行政监督不足的有效办法。由于财政活动过程的外部监督通常来自政府行政系统之外，其内容包括立法机关监督、司法机关的监督、审计机关的监督、社会团体和公众监督、新闻监督等。比较而言，行政监督机构是作为财政活动的一个重要组成部分而内设的职能机构，行政监督能较好地解决外部监督网的经济成本趋大和信息不对称难题。

按照财政监督体系的基本要素，有效的封闭型的财政监督体系在制度设计上应当是一个分工明确、职责分立的多层次的相互配合的监督体系。制度设计是保证财政监督体系有效发挥作用的关键。解决这一问题所采取的通常作法，是将财政监督的职能配置于多个职责不同的职能机构，从而建立一个包括检查、制止和纠正偏差与处理问题在内的监督控制体系。实践证明，这一作法在确保财政监督效果，防止因权力过分集中而带来的腐败问题上，是有效的。因此，从这一角度来说，中国现行的财政监督体系在机构设置上是符合“现代监督机制设置应当是多层次的”这一原则要求的，问题之关键是要解决好其中的职责划分与分工协作问题。

要做到分工明确，各职能机构问有效运作，关键是要根据财政活动规律设计出一个科学合理的财政监督工作流程，然后按照这一工作流程来设计财政监督基本架构。对财政活动的监督工作流程可用图表示：从上述财政监督工作流程来看，就可以构建一个既包括对财政活动参与者的监督，也包括对监督者的监督在内的封闭型财政监督体系。在这一体系中，自动监督体系和自主监督体系各自都有明确的作用空间与范围及实现监督的手段或路径。首先是自动监督体系自发性地对财政活动进行监督，这种监督的作用，表现为参与财政活动的各职能机构间，在其各自行使财政权力的过程中的相互制约，在作用范围上既包括财政监督，也包括监督财政；自主监督体系中的行政监督体系由财政部门的职能机构如财政监督撬构和税务部门韵税务稽查机构等组成，其作用的范围是自主地对财政活动进行监督，属于财政监督的范围；自主监督之外部监督体系由立法机关、审计机关、司法机关和社会团体、新闻监督等组成，它自主地对财政主体行使财政权力的过程进行监督，在范围上属于监督财政。

按照架构建立一个有效的财政监督系统，解决好其制度规范是核心。所谓制度规范，就是要通过一系列的制度设计将财政监督的各要素有机地整合起来，从而实现对财政活动的监督。其重点主要集中于以下几个方面：

法律规章制度既是自动监督体系有效发挥作用的基本要素。也是自主监督的依据。因此，建立一个完整系统的法律规章制度是建立一个有效的财政监督体系的基础。从监督角度讲。一个完善的法规制度体系，一是要在内容上涵盖财政活动的各个环节，建立一个规范的财政活动操作规范，不但要有完善的主体法规制度，而且要有完善的执行法规制度。二是要做到科学合理，即法规制度不但要公平、公正，而且财政负担要合理。由于财政法规往往涉及到物质利益关系，因而，法规的合理性显得尤其重要。三是要对各行为主体履行其职责的权限有一个十分清楚明确的界定。

按照责任与权限对应原则来配置财政监督职能，是实现分权与制衡的具体方式。因此，明确严格的划分责任与权限是财政自动监督体系建设中制度规范的重要内容。权限与责任的对应关系类似于权利与义务的平衡关系。财政活动中承担责任若不辅之以相应的权限，则各自的意义都不完整。由于权限对责任的覆盖往往具有不完整性，行使权限在具体操作过程中往往派生出原则性与灵活性的关系问题。因此，在各履行财政职能的机构间、内部监督机构间、内部监督与多个部监督机构间进行明确严格的权力界定与划分具有特别重要的意义。

从财政监督机制上讲，由于财政监督的各组成部分的实现机制各不相同，因而各自相对独立地发挥着财政监督作用。但如何根据其运行机制的不同特点来划分其职责，以避免职能重叠，确保财政监督的效果，是财政制度规范中需要解决的重大问题。由于自动监督体系与自主监督体系属于两个不同层次的监督，他们之间的关系不但明确而且十分清晰，因而真正需要的是在此自动与自主监督体系各组成部分问明确划分其职责。