价格改革

20世纪90年代后期，中国土地价格评估、房地产价格评估等新兴服务业态，行业发展初期市场不健全，服务和价格行为不规范。为了维护正常的服务价格秩序，原中国国家计委出台了土地价格评估等专业服务价格政策。2000年前后，中国商标注册等认证、涉外经济贸易争议调解、代办外国领事认证签证等服务基本都由中国中央部门下属单位或行业组织作为政府管理或服务事项向当事人提供，服务主体单一，具有垄断性，原中国国家计委制定了相关服务价格政策。而由中国地方管理的会计师事务所、房地产经纪、住宅小区停车等服务，在其发展初期普遍存在供给不足，市场竞争不充分，服务和收费不规范等问题，社会反映多。为保护供需双方合法权益，中国国家发改委会同中国有关部门制定发布了一系列规范文件，对这些服务价格实行政府指导价管理。

随着经济社会发展，这些服务领域市场竞争日益充分，逐步具备了放开价格的条件。如中国土地价格评估、房地产价格评估等领域，中国相关资产价格评估机构约2万家，从业人员30多万人；物业服务方面，2014年12月中国已有物业服务企业7.1万家，从业人员超过600万人，服务供给较为充足。顺应形势发展变化，适时放开上述服务价格，有利于进一步激发市场活力，促进相关行业发展，更好地满足社会需求。

2009年之前，中国成品油价格主要由国家管控。国际油价一路“高歌猛进”中，中国内成品油价格与国际原油价格严重“倒挂”，生产者没有积极性，中间商囤油待涨，“油荒”接连发生。

水、电、气等涉及垄断的行业关系国计民生，如果不进行价格改革，垄断壁垒就难以有效破除，多数生产者、消费者就难以获得市场竞争带来的利益。

价格改革的目的不是涨价，是为了完善现代市场体系。让市场决定价格，推动市场竞争，让要素合理流动，撬动社会资本投资。

逐步使绝大多数商品实现等价或近似等价交换原则，理顺价格和经济关系；在改革的步于上要兼顾国家、集体和个人三者的承受能力；价格改革要保证绝大多数公民实际生活水平不降低，并随着生产发展，使广大公民实际生活水平有所提高，在价格改革中要保持市场物价有控制地上升，避免市场物价发生波动；价格改革要同其他相关改革协调配套；价格改革要有助于对内搞活经济、对外开放的政策要求。

面对重大价格改革，要找准市场与民生的平衡点，既要保证市场的良性运行，也要让百姓在市场竞争中享受到物美价廉的产品和服务。

中国的价格改革是在1978年中国共产党的十一届三中全会决议的指导下进行的。它包括两个方面的内容：一是价格体系的改革；二是价格管理体制的改革。价格改革首先从改革农产品收购价格入手。价格管理同中国国家管理体制相适应。中国共产党的十一届三中全会决定对价格改革的重要性、紧迫性以及改革的性质、原则、方向和内容作了精辟的论述，为中国的价格改革拉开了序幕。

中国的价格改革大体经过了三个发展阶段。

1978年底至1984年底，主要是试点，取得经验，为全面改革作些准备。

自1985年开始，由试点进入全面铺开。1985年迈的步子较大，引起了市场物价上升。1986年、1987年采取了巩固、消化、补充、改善的八字方针，放稳了改革的步子。

1988年9月开始进入了治理整顿深化改革的新阶段，其中心是消除通货膨胀，降低物价上升幅度。

为理顺电价关系，引导居民节约用电，中国从2012年7月1日全面试行居民阶梯电价制度。阶梯电价第一档覆盖80%的城乡居民用户基本需求；第二档覆盖到95%的城乡居民用电；第三档针对“用电大户”实行高价政策。

2014年11月，中国家发展改革委公布了《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》，推动建立独立的输配电价体系，正式启动中国新一轮输配电价改革试点，这也是电价改革提速的重要信号。

打开电网成本的“黑匣子”

中国发展改革委有关专家表示：电力系统庞大而复杂，电力体制改革的推进，绝非易事。深圳试点选择输配电价作为切入点，恰是因为电价是电力体制改革的核心内容，而输配电价是电价改革最为关键的环节。

如果按照上下游环节划分，电力系统由发电、输电、配电、售电四个部分组成，由此也形成了上网电价（电网购入发电企业电力的价格）、输配电价（输配电环节价格）、销售电价。

2002年中国国务院发布《电力体制改革方案》，拉开电力体制改革“大幕”，核心就是要“打破垄断、引入竞争”。随后，2003年出台的《电价改革方案》，提出长期目标是要在进一步改革电力体制的基础上，将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价；发电、售电价格由市场竞争形成；输电、配电价格由政府制定。

“电价改革的思路就是‘管住中间、放开两头’。”中国国际经济交流中心副研究员景春梅说，在电力产业链上要放开竞争性业务，在发电和售电两头形成“多买多卖”的格局，但是没有输配电价的独立，“两头”就很难放开。

中国电力体制改革十余年，发电端包括五大发电集团等多主体竞争局面已经形成，但输电、配电、售电垂直一体化的局面仍然存在，独立的输配电价仍被搁置。这导致发电成本向电价传导不顺畅，发电企业效率差异未真正体现，价格信号不能合理反映市场供求、资源稀缺和环境损害成本。

“电网的成本就好像是个‘黑匣子’。”中国国家发展和改革委员会经济研究所研究员刘树杰说，尽管发展改革委也公布过输配电价，但那只是电网购售电的实际价差，而不是根据其资产和实际运维成本来确定的输配电环节价格。

深圳试点，就是要打开电网成本这个“黑匣子”。刘树杰认为，深圳试点的意义表现在两方面：一是改变了电网盈利模式，发电售电价格高低与电网收入无关，因而电网企业与发电、售电企业没有了利益之争，在发电企业与电力用户直接交易中将保持中立地位，避免干预电力市场的有效运行；二是公布分电压等级输配电价，使得电力市场买卖双方协商定价时有了更加科学的依据，有利于促进电力资源进一步优化配置。

“自然垄断”的电网与收益

旨在“打破垄断、引入竞争”的改革，对于中国电力产业链生态的影响正逐步显现。多位受访专家认为，从世界范围来看，中国电力输配环节具有自然垄断特性，按国际通行做法应实行政府定价。

此次方案明确，在成本监审基础上，按“准许成本加合理收益”方式确定输配电总收入和输配电价。电网实际成本高于政府核定的准许成本时，高出部分由企业自行消化；低于准许成本时，节约成本可在企业与用户之间分享。

根据中国国家的核定，2015年--2017年深圳市电网输配电价水平比2014年深圳电网实际购电、售电价差每千瓦时下降1分多钱（人民币），并逐年有所降低。据测算，输配电价每下降1分钱（人民币），电网环节的收入会下降约7亿元（人民币）。

“此次改革对于电网企业的影响将是根本性的。”景春梅说，这是电力体制改革的必然趋势，也是产业发展规律。但从长期来看，电网企业顺应这种趋势，将有助于成为专业化的电力输送主体，有利于提高输电效率和电网的健康持续发展。

独立的输配电价和受控的电网成本，对于整个电力生产消费链条都是利好。一位参与输配电价改革方案的业内专家说，输配电价独立，有利于促进电网提高效率，成本降低会使上游发电企业和下游用户整体受益，国际经验也表明改革有助于降低全社会用电成本。特别是能耗低、效率高的优质发电企业将受益于发、售电两端市场化进程。

从深圳来看，2015年--2017年深圳输配电价水平下降将会使广大电力用户受益。中国发展改革委已要求广东省发展改革委根据2015年输配电价下调情况，提出降低深圳市电力用户销售电价方案并尽快实施。

深圳改革“试”点

中国电力市场化改革选择深圳，不只是因为敢为人先的深圳精神，更多的是因为深圳在电力市场建设方面较好的基础。

早在20世纪80年代末，深圳市在电价管理机制、销售电价结构等方面就进行了改革，包括对深圳供电局实行利润控制，设立以电价调节准备金为基础的动态平衡机制，根据用户的用电负荷特性改革销售电价结构等。

“深圳市具有电价改革的体制条件。”深圳市供电局有关负责人介绍，2012年1月起，按照南方电网公司的安排，深圳供电局变更为南方电网全资子公司，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，改革的综合条件好。

中国发展改革委有关负责人说，一方面，深圳试点为更大范围的输配电价改革积累经验，为进一步推进电力市场化改革创造有利条件。独立输配电价改革若能向中国推广，将彻底改变电网的盈利模式，为后续发电侧、售电侧改革提供必要条件。

另一方面，深圳试点也探索了对于网络型自然垄断企业的监管模式。这位负责人介绍，对电网企业监管由现行核定购售电两头价格、电网企业获得差价收入的间接监管，改为以电网资产为基础对输配电收入、价格、服务全方位直接监管。同时，对输配电成本进行了严格监审，输配电价逐年有所降低，强化了对电网企业的成本约束。此外，建立独立输配电价体系，有利于增加销售电价调整的透明度。根据部署，深圳输配电价改革试点经验将逐步推广。

中国一些地区已经实行阶梯水价制度。2014年初，中国发展改革委、住建部联合发文，要求2015年底前，中国设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。

推行阶梯水价制度后，中国各地80%的居民生活用水支出不会增加，其余约20%的居民家庭用水基本生活需求部分价格不上涨，但超出的部分将大幅上调，涨幅为50%--200%。

中国于2013年3月底出台完善后的成品油价格形成机制。按照新机制，国内汽柴油价格根据国际市场原油价格变化每10个工作日调整一次，当调价幅度低于每吨50元时，不做调整，纳入下次调价时累加或冲抵。

新机制运行一年半，中国国内成品油零售价格经历了12涨17跌12次搁浅共计41轮调价周期。2014年7月截至2014年11月，中国90号汽油和0号柴油零售价格每升累计分别降低了1.11元和1.25元，中国国内汽柴油零售价格已普遍回落至“6元时代”。

中国已于2013年和2014年两度调整非居民用存量气价格。按照计划，2015年非居民用存量气和增量气价格将实现并轨，非居民用气价格将逐步放开，居民生活用气也将建立阶梯价格制度。

为扩大医疗服务供给、缓解“看病难”，2014年4月，中国发展改革委等部门宣布放开非公立医疗机构医疗服务价格。

2014年5月，中国国家取消283种低价西药和250种低价中成药的最高零售价，生产企业可在西药费用日均不超过3元、中成药日均费用不超过5元的前提下自主定价。

价格改革在一定程度上被一些利益集团所左右

打破垄断地位是消除利益集团左右价格的出路。垄断的破除是一个艰难的过程，利益集团一定会竭力维护其垄断地位。彻底打破公共产品的垄断地位，一些能够市场化的商品，决不能以加强国家控制力为由，掌管在官方背景的垄断性企业手里。

垄断地位一时难以破除的行业，必须确定合理、科学的价格制定机制。关键在于公开、透明。“公共产品价格涉及了千家万户的利益，制定价格的同时又是协调广大人民群众利益问题，因此定价就应该吸收广大利益相关者的参与。”政府应该以维护最为广大百姓的利益为基本出发点，召集类似听证会等形式，公正仲裁，确定价格。再者，对公共产品的定价机制，有必要通过立法来规范和管理，克服谁想涨价就涨价，谁什么时候想涨就什么时候涨的现象。

随着价格改革向纵深推进，政府的定价权越来越少，监督责任则越来越大。要通过“看得见的手”，强化价格监测，通过制定规则规范各类价格行为，防止市场主体滥用定价权，有效应对非正常价格波动，打击各类价格违法和价格垄断行为，切实维护广大人民群众的利益。

王军表示，一方面可以尽快启动油电、水、气的价格改革来对冲一部分通缩风险。另一方面，从根本上还需要调整宏观经济政策，比如财政政策更加积极、货币政策更加灵活和前瞻、减税政策、赤字扩大政策，以及进一步采取降息和降准的政策都可以从短期熨平波动的角度来发挥作用。