镇改市

2016年10月11日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议并发表重要讲话。会议审议通过的一批意见和方案中，有《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。在经济发达镇行政管理体制改革方面，会议强调“扩大经济社会管理权限，探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式。”

这意味着经济发达的“超级镇”进一步扩权在即。“镇改市”或许很快启动。多位专家表示，“镇改市”方向可往“县级市”走，或参照现有的计划单列市形式，采取“省辖县管”的模式。

深入推进经济发达镇行政管理体制改革，这意味着，未来像龙港、容桂、盛泽等沿海超级镇将继续扩权的脚步。

目前江苏、浙江、广东的一些特大镇，如佛山的狮山、容桂，温州的龙港，苏州的盛泽等镇，人口动辄在50万以上，工业产值远超中西部很多县甚至地级市的水平，但管理体制仍是镇级，这些年来能下放的行政管理权限已基本下放。囿于镇级的行政管理体制，发展受到限制。

例如容桂街道，基层行政人员严重不足，不得不长期以聘请“社工”的方式负担起相应公共服务。由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务很难跟上。同样《第一财经日报》记者7月在浙江织里镇调研时了解到，当地社会管理任务很重，但现有的工作力量远远无法满足日常工作管理需要。

南方民间智库副主席、广东省体改会副会长彭澎对《第一财经日报》分析，这几年特大镇的行政管理体制改革，都是赋予特大镇一些县级管理权限，但尽管如此，特大镇仍然存在名不正言不顺的问题。

面对这样的情况，广东、浙江等地曾先后提出要推进镇改市。2014年，广东省住建厅公布的相关征求意见稿，提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市。而早在2010年2月，浙江温州就提出要努力把5个试点强镇建设成为镇级市。

镇改市，是小城市培育的终极目标。不过，到底是改为镇级市，还是独立设置为一个县级市，或者有其他方式?

对于镇级市，不乏支持的声音，但反对的声音也不少。国家行政学院教授竹立家认为，特大镇改市的方向应是县级市。比如一些30万、40万人口的特大镇，符合设置县级市的标准，就应该改成县级市。“如果是镇级市，本身还是个科级单位，行政管理、治安管理等方面编制还是受到限制，无论是管理水平、方式还是存在很大问题。”

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞也认为镇改市的方向应当是直接升格为县级市。

实际上，特大镇直接升格为县级市的现象也不乏先例。但这种做法同样会存在很多障碍，一是独立成县级市会一下子增加很多行政管理成本，另一方面这些特大镇所处的县要分出这么大一块，也不愿意。

有鉴于此，不少专家提出，未来镇改市可以参照现有的5个计划单列市的形式，采取“省辖县管”的模式，赋予其“计划单列”的权限，给特大镇的权限相当于县级，其管理权限、部门设置、人员配备按照县级市配备，但管理还是归所在县。

在行政级别上，现有的深圳、厦门、宁波、青岛和大连5个计划单列市为副省级城市，在经济社会发展方面享有省级管理权限。照此模式，特大镇未来计划单列后，也有可能成为副县级城市，不少人士认为这是一个比较可行的方向。至于计划单列后如何上缴财政给所在县，可以确定一个合理的比例。

如果计划单列的副县级市得以设立，未来我国城市体系中，将出现6级城市体系，即直辖市—副省级城市—地级市—副地级市—县级市—副县级市的城市体系。

彭澎说，特大镇改市目前仍没确立依据，是根据经济总量、人口规模、区划板块还是其他因素，这都需要加快顶层设计，在进行试点的基础上总结经验加快推进。

国家发改委发布的《国家新型城镇化报告2015》显示，当前我国镇区人口10万以上的特大镇有238个，超过5万人的有885个。随着人口和经济规模的快速增长，一些特大镇的发展逐渐受到现有体制机制的束缚。“小马拉大车、大脚穿小鞋”，是这些特大镇负责人对工作难处的形容，而撤镇设市则成为破除体制机制障碍以及推进新型城镇化的一条途径。

什么样的特大镇具备设市的条件？特大镇设市有没有标准路径？中小城市培育还面临哪些障碍？记者近日进行了调研。

位于东海之滨的浙江省温州市苍南县龙港镇，是改革开放浪潮中先富起来的农民自费建起的一座城。从建镇之初的5个小渔村、8000多人口，发展至今已是常住人口43万、财政总收入23.2亿元的经济强镇。但随着人口规模的扩大、经济增长加快，龙港也不例外地陷入责任大、权利小的发展窘境。

限制体现在哪儿？一是财权小，财政资金大部分上缴，与事权不匹配，建设资金、城镇化成本难以负担；二是事权小，比如执法权限等管理权限不够；三是“地权”小，土地管理权限小，建设用地不足；四是“人权”小，人员编制不够，难以吸引人才。

在国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来，这些问题确实存在。由于中国的城市存在行政等级关系，这些人口和财政收入水平都堪比一个中小城市甚至大城市的建制镇处于行政等级的最底层，没有办法履行一个城市政府的正常管理职责。“比如广东东莞的长安镇，镇区外来人口57万，本镇人口仅4万，财权上缴的话如何解决如此庞大的外来人口的公共服务问题呢？”

李铁认为，特大镇作为新生中小城市最主要的对象和来源，镇改市能补上我国目前城镇化进程中的短板。当前中国城镇化进程中最短缺的就是中小城市，原有的小城镇长大了，但是新的小城市还没有出现。“新生中小城市的培育方面，我国与发达国家相比确实存在巨大的差距，这也正说明还有非常大的潜力。”

2014年底，农民造城的样本龙港镇有了一个新身份——全国最早的两个镇级新型城镇化综合试点之一，它要探索从镇到市的发展新模式。

苍南县委书记黄寿龙介绍，在成为试点后的一年多时间里，龙港镇开展了一系列扩权提效的创新改革。比如龙港在年度用地指标、新增建设用地指标、农转用等方面享有县级权限，还具备了一定的改革人事权。

像龙港一样，很多特大镇通过扩权增添了发展活力。湖南浏阳大瑶镇享受了财权下放的“双返”政策，新增收入的80%、土地出让金的80%返还给镇里，大瑶镇党委书记周森源告诉记者，税收返还后的资金主要用于基础设施建设和产业转型升级，大瑶镇基础设施投入逐年递增1.2亿至2亿元。山东青岛李哥庄镇党委书记刘瑛也表示，权限下放、政策倾斜促进了当地特色产业发展，目前镇里着重打造“互联网+传统产业”的新业态，全镇从事电商人员已达3万多人。

今年，“扩权强镇”被写入《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中。《意见》明确指出要给镇区人口10万以上的特大镇部分县级行政管理权限，允许其按照相同人口规模城市市政设施标准进行建设发展，并同步推进特大镇行政管理体制改革和设市模式创新改革试点。

试点取得不小的进展，但一些镇发现目前仍有不少难以突破的瓶颈。东莞虎门镇反映目前镇里非户籍人口公共服务均等化仍然缺乏分担机制，虎门镇镇长曲洪淇以教育经费为例算了笔账，镇办小学中59.8%的人是非户籍人口，按照义务教育的要求人均建设面积1.5平方米、人均经费2万元左右，光算这两笔费用都要约33.4亿元，“对我们一个镇来讲负担很沉重。”

还有一些镇发现，推行一些行政管理体制改革后，管理水平还是难以跟上。江苏苏州吴江区盛泽镇承接了部分县级管理权限，虽然当地百姓办事方便了，但由于人员编制未增加且缺少专业型人才，部分人员不得不一岗多职，往往还得聘请编外人员。

国家发改委副主任胡祖才认为，培育新生城市，不是简单的特大镇改市，更重要的是要探索城市的新型管理模式，既要探讨具体设市的路径、模式，更要探索新型城市管理的方法。“不能走升格、翻牌、大幅度增加管理人员的路，这不符合中央改革的方向，必须要创出一条新型管理模式，要走小政府、大服务的模式。一定要提高行政效率，控制行政成本。”

在专家们看来，镇改市对当下中国经济发展和城镇化进程有很重要的意义，推进步伐应该更快一些。“在当前经济下行压力较大的形势下，特大镇改市是稳增长、扩大民间投资很重要的抓手。”全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻认为，镇改市后自然会有大量的民间投资进来。2015年浙江省36个小城市培育试点镇投资增速就达20.2%，高出全省7个百分点。同时，他表示培育中小城市也十分有助于推进农民工的市民化，解决他们“融不进大城市、回不去农村”的纠结。

进一步推进特大镇改市，李铁认为还需要体制改革取得更大突破。“镇改市体制上的核心问题是要思考等级化的管理体制需不需要打破，由于利益的固化，各级城市不同等级，导致改革的难度加大。”李铁表示，特大镇未来发展的核心不是等级色彩浓厚的“放权”问题，而是一个“还权”的过程，应该回归到城市的本质——建立城市间平等的竞争关系上来。李铁认为，是时候适当调整行政区划体制来适应以人为本的城镇化变革了。

加快推进改革绝非一哄而起，专家们特别强调“有序”二字。辜胜阻表示，历史上有过教训，上世纪90年代县改市之所以停滞了，就是因为改革一哄而起出现了一些虚假现象，特大镇改市一定要根据特大镇自身的条件以及功能定位来综合考虑是否设市，中小城市的形成要依靠市场的力量，政府起的是引导作用，要有序地通过强基、扩权、改制、增民、完善基础设施和公共服务等一系列步骤来逐步发展中小城市。

胡祖才同时强调，特大镇主要是在改革开放的过程中依靠市场力量发展起来的，民营经济聚集使得特大镇各具特色。因此，特大镇设市没有统一的模式，必须要遵循当地的发展规律，注重发展特色产业，因地制宜来提升城市、城镇的生命力。