导游体制改革

《关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》强调，推动导游管理从行政化、非流动、封闭式向法治化、市场化转变，构建“进出、监管、保障、奖惩”四位一体的管理体系；破除一切阻碍导游参与分享改革发展成果的障碍，推动导游执业更加便利、多元和规范，建设一支诚实守信、乐于奉献、积极向上、奋发有为的导游队伍，营造游客、导游、市场共赢局面，使导游成为旅游市场秩序的坚定维护者，成为旅游业创新、创业的活跃领域，成为人民群众游得放心、舒心、开心的重要环节。

《意见》指出，导游体制改革的重点任务包括：

一，改革准入培训注册制度。改革导游考试制度，构建适应市场新需求的准入制度；改革导游培训方式，提升导游队伍专业技能与综合素质；改革导游注册制度。

二，改革导游执业制度。以市场化为导向，依据市场规则，构建自由执业、自由流通的导游执业制度，形成渠道丰富、主体多元、流通顺畅、市场活跃的导游执业生态。

三，健全执业保障体系。保障体系是导游队伍建设的重要支柱。从保障导游合法劳动报酬和社会保险权益、减轻导游执业负担等方面加强改革，破除导游参与分享发展成果的障碍，促进导游安全执业和体面执业，自觉践行行业核心价值观。

四，健全事中事后监管体制。利用信息技术提升对导游执业全过程、动态化的监管水平；建立导游社会化评价与监督体系；健全旅游纠纷综合处理机制，运用法治方式化解旅游纠纷矛盾；实现由点到面、由事前到事中事后、由静态向动态的监管转变。

五，建立健全导游协会组织。贯彻落实《旅游法》，推动建立体制合理、功能完备、管理有效、行为规范的导游行业组织体系，发挥导游行业组织联系政府、服务会员、促进行业自律的作用，构建导游依法自治的现代社会组织。

六，创新导游激励机制。从加强导游人才队伍建设、完善导游等级评定制度、打造星级导游服务品牌、树立导游正面典型等方面，创新导游激励机制，增强导游职业归属感和荣誉感。

《意见》要求，一要加强组织领导。国家旅游局成立深化导游体制改革工作领导小组，负责对导游体制改革进行综合协调，推动修订有关法规、规章及规范性文件，及时将改革进展情况和重大问题报告国务院。各地要进一步提高认识，切实加强对导游体制改革的组织领导和统筹协调，按照深化导游体制改革总体部署，制定本地区改革实施方案，明确责任、精心组织、狠抓落实，推进导游体制改革不断深化。二要强化督促落实。国家旅游局加强对改革方案实施的督促落实，采取第三方评估等方式，对改革举措的执行情况、实施效果和社会反应等进行综合评估,根据评估情况改进和完善政策。各地要及时发现并报告改革中遇到的新情况新问题，深入研究解决改革中的政策过渡与衔接问题，对改革落实情况进行监督检查，开展阶段性总结。三要重视宣传引导。全面阐释导游体制改革的重要意义，正确解读改革内涵，合理引导社会预期，回应群众关切，凝聚各方共识，形成改革合力。及时梳理总结可复制、可推广的试点经验，为进一步推进改革营造良好的社会环境。

推动导游管理向法治化市场化转变—访国家旅游局监督管理司负责人

2016-08-23 07:18:00 来源：中国旅游报

记者：当前形势下为什么要进行导游体制改革？本次改革的目标是什么？

负责人：当前，全国持证导游逾80万人，但与旅行社签订劳动合同的导游仅20多万人，大部分社会导游是事实上的“自由执业者”。普通话导游约占90%，其他小语种导游紧缺；持证导游中，女性导游约占78%，男女比例不平衡；导游服务难以满足消费者对个性化、专业化的旺盛需求。

从当前导游体制的主要矛盾来看，导游体制建设滞后于旅游业快速发展的需要，导游服务供给与不断丰富的市场需求不相适应；导游封闭式管理与开放型市场、综合型产业不相适应；存在导游服务结构性矛盾、导游流通政策性壁垒、导游保障系统不健全等问题。

就目标而言，推动导游从行政化、非流动、封闭式管理向法治化、市场化管理转变，构建“进出、监管、保障、奖惩”四位一体的管理体系，使导游管理体制更加科学高效，导游监管、评价、流动、激励机制更加完善，营造消费者、导游、市场共赢局面，使导游成为旅游市场秩序的坚定维护者，成为旅游业创新、创业的活跃领域，成为人民群众游得放心、舒心、开心的重要环节。

记者：此次导游体制改革的重点任务有哪些？

负责人：此次导游体制改革重点任务包括改革考试培训注册制度、改革导游执业制度、健全执业保障体系、健全事中事后监管体制、建立健全导游协会组织、创新导游激励机制等。

记者：刚才您提到了导游保障是重点任务之一。此次改革对导游的保障体系的构建会有哪些举措？

负责人：导游保障体系构建是一个系统工程，每个不同的保障领域会有针对性地具体措施。

例如，此次改革将健全导游保险保障体系。开展导游劳动权益保障督查，维护导游的合法权益。鼓励有条件的地方采取财政资金补贴一部分、社会捐助一部分、导游缴纳一部分等形式，帮助导游解决社会保险、执业保险费用问题；鼓励有实力、负责任的企业建立导游诚信基金、导游伤残基金等。探索试点导游自由执业责任保险制度，鼓励自由执业导游投保执业综合保险。

关于导游执业的人身安全保障，国家旅游局与交通部共同推动落实联合印发的《关于规范旅游用车“导游专座”的通知》，要求从2016年8月1日起，新进入道路运输市场的营运客车不得在车厢内任何位置设置折叠座椅，在用营运客车的折叠座椅不得使用。加强与公安部门的协调，推动依法严厉处罚侮辱、殴打等严重侵害导游人身安全的违法行为，确保导游安全执业。督促旅行社等用人单位为导游安排干净、卫生、安全的陪同用房和餐饮；鼓励地方和企业为导游配备统一的，体现目的地形象、企业形象的工装，使导游体面执业。

关于导游激励方面，此次改革将从加强导游人才队伍建设、完善导游等级评定制度、打造星级导游服务品牌、树立导游正面典型等方面，改革导游激励机制，增强导游职业归属感和荣誉感。

记者：您提到了对导游协会组织的改革，这方面会有什么动作？

负责人：导游协会组织的改革，将推动建立体制合理、功能完备、管理有效、行为规范的导游行业组织体系，发挥导游行业组织联系政府、服务会员、促进行业自律的作用，构建导游依法自治的现代社会组织。

改革的内容包括：依法推进省市两级的导游行业组织体系建设；充分发挥导游行业组织自律作用，要求所有导游必须加入导游行业组织，切实把行业组织打造成“导游之家”，支持导游行业组织可持续发展，按照社会化、市场化改革方向，促进和引导行业协会自主运行、有序发展；加强对导游行业组织的监督检查，严厉查处违规开展导游注册工作以及违反相关法律法规的导游行业组织。

记者：导游自由执业试点工作启动以来，引起了多方关注，业界在这段时间也有一些疑惑，有些问题具有代表性。例如，什么样的机构可以开展线上或者线下导游自由执业业务？导游开展自由执业的收益来自哪里？导游自由执业试点工作开展的情况如何进行评估？

负责人：关于第一个问题，涉及试点运营资质问题，要从线上和线下两个角度去考量。

开展线上导游自由执业业务要依法搭建有导游服务网络预约平台、并在国家旅游局备案从事导游自由执业业务的企业法人，具备试点办法规定的相应条件和能力要求。

开展线下导游自由执业业务是在国家旅游局确定的线下导游自由执业试点区域内，经试点地区旅游主管部门审核的旅游咨询中心、旅游集散中心、A级景区游客中心等线下旅游机构。提供线下导游自由执业的机构，由省级旅游主管部门向国家旅游局备案。

关于导游开展自由执业的收益来源，主要来源于消费者支付的导游服务费和自愿支付的小费，试点机构也可以根据自身情况建立合理的奖惩机制，根据导游开展自由执业的业务量和消费者的评价，给予在本平台开展自由执业的导游额外补贴。

关于导游自由执业试点工作开展情况的评估，国家旅游局已经制定了《导游自由执业试点工作评估方案》，启动了第三方机构对试点情况的动态评估，以便总结提炼可复制可推广的成果，提出存在的问题和下一步推广的工作意见和建议。

记者：多年来，业界对于一些省市禁止外地导游在本地区执业有着争议之声，这种做法是否会在改革中得以改变？

负责人：建立导游执业的地区壁垒是部分省市错误的做法。此次改革将坚决取消导游异地执业壁垒，清除各地违法设置的导游异地执业障碍，真正把导游选聘管理权限放归市场，通过市场调节和企业自主选择，使导游资源在不同地区、不同时间的合理分配，促进导游流动更加开放化、导游资源配置更加市场化。

导游体制迎重大改革为什么要改需要改什么？

2016-08-24 07:11:00 来源：人民网

“强迫购物”、“素质低下”等负面名词已被贴在导游身上，导游目前的生存状态与旅游产业的发展现状和趋势极不匹配。自2016年1月“导游体制改革”被提出后，就引起了业界广泛的关注和热议。现行的导游管理体制为什么需要改革？需要改什么？

导游体制建设滞后

据了解，全国近2.7万家旅行社中，大多数是小旅行社，以散、小、弱为主，多年低水平竞争，只能低价雇佣兼职导游维持业务。而现行的管理条例规定“导游必须经旅行社委派”，多数导游也只能选择与旅行社捆绑在一起，当旅行社为了争夺市场份额选择低价接团时，导游无法得到基本收入，只能通过强制游客购物、自费项目拿回扣，导游合法权益无法保障。

“现在，很多人骂导游，可又有多少人真正关注过导游的生存和工作状态？我们都没有固定收入，鲜有旅行社给我们上保险。”四川一名导游对记者说。人民网记者曾深入走访8个省份，调查全国导游生存现状。全国95万导游中，社会导游数量占全国导游总数的70%，大部分社会导游是事实上的“自由执业者”，但他们的收入不高，薪水要从游客购物提成中赚取，带游客购物属于无奈之举，挨骂时有发生。

伴随着人们出游经验的成熟，越来越追求个性化的想法，自由行成了更多人的选择。据了解，跟团游和散客自由行的平均比例为3：7。而现行的导游管理体制还停留在计划经济时代模式，改革已迫在眉睫。因此，今年全国旅游工作会议上，国家旅游局局长李金早指出，要深化导游管理体制改革。从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变。开展改革试点，放开导游自由执业，取消“导游必须经旅行社委派”的规定，取消导游年审制度，导游资格证终身有效，且导游证全国通用。

旅行社：供给侧改革的需求

驴妈妈CEO王小松在接受媒体采访时表示：“长期以来，导游挂靠旅行社的模式，导致二者地位严重不对等，大部分导游工资太低或没有基本工资，带团补助也没保障，这导致一些导游收入只能靠吃游客购物回扣。”导游体制改革是行业发展的进步，符合旅游供给侧改革的需求。

携程旅游事业部相关负责人认为，导游自由执业后对导游市场和消费者有重大利好。可以充分运用信息技术，促进导游与游客实现双向选择，拓宽导游执业渠道，建立健全游客对导游服务的评价体系，促使导游用优质服务获取更多执业机会，发挥市场的力量对导游进行优胜劣汰。

众信旅游公关经理李梦然表示，导游体制改革是让旅游行业改革以及旅游行业更适应现代社会的有力举措。

专家：封闭的管理体制亟需破题改革

浙江旅游职业学院副教授邓德智认为，“现在随着散客流的发展，再把导游和旅行社捆绑在一起，无论是执业范围还是执业通道，其实都是不畅通额的。”

“要想真正破题，只能从体制上着手。”北京市法学会旅游法研究会理事李广说：“导游体制建设滞后于旅游业的快速发展的需要，使导游服务供给与不断丰富的市场需求不相适应，导游封闭式管理与开放型市场、综合型产业不相适应，迫切需要进行改革。”

要降低执业条件

据了解，导游要上岗执业，必须“两证在手”，分别是导游资格证和导游证，其中导游资格证每三年需要考取一次。这给很多不是专职做导游的人设置了门槛，也导致导游队伍构成单一，男导游偏少，对于游客个性化的需求难以满足。

随着大众旅游时代的到来，个性化需求增加，行业需要更多专业人才进入导游队伍，执业条件有待调整。

让导游自由执业

2016年5月，国家旅游局在9个省市开始进行试点工作：江苏、浙江、上海、广东进行线上导游自由执业试点；长白山、长沙、张家界、桂林、三亚、成都进行线上与线下导游自由执业试点。此次工作被看做导游体制改革的“开山之作”。携程、途牛等OTA也被列为试点企业。携程建立了全国性“导游信息库”，目前有5000名国内外导游入库，游客在网上报的任何一个团，其导游服务都会被精确监控到，并将其与订单、点评匹配，最终利用大数据实现对导游的质量管控。

导游体制改革已走出了第一步，从效果看，试点工作也取得一定成果，但这仅是一小步。导游执业条件和规范是什么？遇到纠纷怎么办？评价体系如何构建？种种问题还需进一步完善。

需健全执业保障

导游员是旅游业主体，其安全直接影响到旅游业的长远发展。近年来，在全国发生的旅游团队交通事故中，多名带团导游因坐在旅游大巴导游折叠座椅位置造成伤亡。此前，国家旅游局与交通部联合发文，要求推行“导游专座”要求。新进入道路运输市场的营运客车不得在车厢内任何位置设置折叠座椅，在用营运客车的折叠座椅不得使用。政策有了，但落实才是关键。

此外，导游的薪酬和保险也是执业保障中的重头戏。改革后，导游的收入如何保障、基本保险制度如何完善等都需要去关注。

让导游找到“家”

“不管是导游服务公司、导游协会，还是旅行社，似乎都不是我们的心理依靠，导游服务公司和导游协会和我们不是雇佣关系，对我们实行松散管理。”四川中级导游说，“有投诉他们会处罚我们，可我们受了委屈却很难得到关怀。常常感觉没有归属感，没有安全感。”不少导游告诉记者，在旅游过程中，导游会因为很多事情和游客起冲突，比如飞机晚点、堵车、排队时间过长等。他们希望在出现这样的纠纷时，能有一个“家”来帮忙调解、维护导游的权益。

导游领队不仅是旅游团队的举旗人，也是旅游行业自身的一面旗帜。李金早在多地调研时曾表示，“关心导游要从小事做起”、导游工作要争取在“单项工作上有所突破、积小胜为大胜”。对于导游体制改革，我们充满了期待。