人民法院特邀调解

为什么要建立特邀调解制度？首先，特邀调解为人民群众选择调解提供了路径，便于解决纠纷。特邀调解与诉讼法上“两便原则”一脉相承。相对诉讼的时间与经济成本，调解程序较为便捷，可以为当事人节约大量的时间与金钱；相对威严的法庭，调解场所温馨、调解员态度温和，可以有效缓和对抗状态；相对诉讼必须争出高下对错，调解可以通过理清双方实际需求，达成双方共赢的调解协议；相对诉讼结果的不确定性，对权益的处分权掌握在纠纷当事人手中，调解结果有更强的可预期性等。

其次，特邀调解可以有效解决非诉解纷方式权威性不足的问题。胡仕浩指出，“特邀调解有点类似于国外法院的"附设调解"。法院通过诉前导诉、案件分流，将适宜的案件引入调解程序，并对特邀调解员提供咨询、培训服务，对特邀调解案件流程进行管理，对纠纷解决的基本进程有所掌控，对调解协议进行司法确认、审查制作调解书等等，调解的公正性和协议的效力性得到提升，也就提高了非诉方式纠纷的权威性。”

特邀调解可以引导各种诉讼外调解资源的规范发展。特邀调解制度充分考虑到公共资源作用的发挥，人民调解、行政调解、行业调解、商事调解等调解组织都可以进入特邀调解组织名册。

首先，《规定》填补了调解制度的空白。特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托，依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。民事诉讼法及其司法解释主要集中于规范法院诉讼调解，人民调解法及相关司法解释主要集中于规范人民调解，都没有涉及到法院委派与委托调解的主体和处理程序问题，也没有涉及到其他调解类型。《规定》的出台，明确了特邀调解的法律定位，有利于调解制度体系的改革完善。

其次，《规定》规范了特邀调解程序。一是规范调解引导。法院要根据自愿调解原则引导当事人选择调解。二是确定调解规则。特邀调解要依据规则履行通知告知义务、确定合适的调解方法。三是明确诉调对接程序。委派调解达成调解协议，应将调解协议提交人民法院备案；当事人申请司法确认的，由人民法院依法受理。委托调解达成调解协议的，应由人民法院审查并制作调解书结案；或者当事人申请撤诉的，人民法院应当依法作出裁定。委派调解未达成协议的，调解员应当将当事人的起诉材料移送人民法院；当事人坚持诉讼的，人民法院应当依法登记立案。委托调解未达成协议的，人民法院应当将案件及时转入审判程序审理。

再者，《规定》注重维护当事人合法权益。一是选择特邀调解需要当事人自愿，法院不得强迫当事人选择特邀调解。对坚持诉讼的，法院应当及时登记立案或者开庭审理，保障当事人的诉权。二是调解员由当事人双方协商选定，协商不成，可以由人民法院或者调解组织指定。当事人双方还可以协商选择两名以上的调解员调解。三是赋予当事人自主的处分权。不仅调解员不得强迫当事人达成调解协议，《规定》还通过对调解员的禁止行为、后续角色冲突，在调解过程中应当履行通知告知义务等方面进行规定，确保调解的自愿合法。四是确立了调解协议的法律效力。无论是符合司法确认条件、当事人申请司法确认的，还是根据调解结果应当出具民事调解书、民事裁定书的，人民法院都应依法处理。

最高人民法院召开新闻发布会，发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》）和《关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《规定》），就《意见》和《规定》的有关情况，最高人民法院司改办主任胡仕浩接受了记者的采访。

问：当前社会转型期，各种矛盾纠纷日趋多样复杂，大量纠纷涌入法院，案多人少的矛盾越来越突出。人民法院如何通过深入推进多元化纠纷解决机制改革，及时有效地化解各类纠纷，满足人民群众的多元司法需求？

答：你提问的前提确实存在。当前，司法改革进入攻坚期，法官员额制改革让法官的数量在一定意义上减少了，立案登记制改革让进入司法程序的案件大幅增加了，这是实际，也是一个突出的矛盾。对此，人民法院必须依靠改革来化解案多人少的矛盾。

习近平总书记指出“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，这也就是说公正司法、高效司法、廉洁司法的作用毋庸置疑，但司法不能变成第一道防线和唯一的防线，要按照四中全会的决定，深化多元化纠纷解决机制的改革。

多元解纷的作用和迫切性，我先讲三组数据：

一是人民法院受理的案件情况。2015年，全国各级人民法院共受理案件1951万余件，审结、执结1671万余件，同比分别上升24.67%、21.14%。全国法院实施立案登记制改革一年以来，共登记立案993万余件（一审案件），同比增长23.43％。其中，民事案件同比增长22.90%，行政案件同比增长47.63%，刑事自诉案件同比增长77.03%。而在10年前的2005年，人民法院受理的案件是784万件。

二是人民调解组织处理的民间纠纷情况。2015年，全国79万个人民调解委员会、391万人民调解员，调处纠纷933万余件（其中道路交通事故纠纷740173件、物业纠纷124748件、医疗纠纷71020件）。而在2005年是530万件。

三是商事仲裁和劳动仲裁案件等情况。目前全国有行业协会、商会近7万个，商事仲裁委员会230多个，劳动仲裁委员会3000多个，每年仲裁案件超过100万件（其中商事仲裁10多万件）。而在5年前只有40万件（其中商事仲裁不到3万件）。

进一步深化人民法院的多元化纠纷解决机制改革，一个基本的理念就是要找准司法的职能定位，守住、守好最后一道防线，发挥司法的引领、推动和保障功能，让诉讼外的调解、仲裁、行政裁决、和解等解纷方式为当事人提供更加多元的选择，让纠纷解决渠道从“一枝独秀”发展到“百花齐放”，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果，以保障社会与法治的可持续发展，在更高层次上促进公正和效率的平衡。至于如何发挥“引领、推动和保障”作用，抓好五项机制创新，实现三步走的战略，我在前面已经具体谈到，这里就不重复了。

问：我们之前从有关媒体上了解到最高法院采取“开门审委会”方式审议《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》，说明各界对这个规定非常关注。那么，人民法院为什么要建立特邀调解制度，特邀调解制度有什么特色及优势？

答：特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托，依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。从事特邀调解的主体是法院编制外的进入法院名册的特邀调解组织与特邀调解员，这就与法官的司法调解不同。特邀调解有以下三点优势：

一是特邀调解为人民群众选择调解提供了路径，便于解决纠纷。特邀调解与诉讼法上“两便原则”一脉相承。相对于诉讼的时间与经济成本，调解程序较为便捷，可以为当事人节约大量的时间与金钱；相对于威严的法庭，调解场所温馨、调解员态度温和，可以有效缓和对抗状态；相对于诉讼必须争出高下对错，调解可以通过理清双方实际需求，达成双方共赢的调解协议。

二是特邀调解可以有效解决非诉解纷方式权威性不足的问题。特邀调解有点类似于国外法院的“附设调解”。法院通过诉前导诉、案件分流，将适宜的案件引入调解程序，并对特邀调解员提供咨询、培训服务，对特邀调解案件流程进行管理，对纠纷解决的基本进程有所掌控，对调解协议进行司法确认、审查制作调解书，等等，调解的公正性和协议的效力性得到提升，也就提高了非诉方式解纷的权威性。

三是特邀调解可以引导各种诉讼外调解资源的规范发展。特邀调解制度充分考虑到公共资源作用的发挥，人民调解、行政调解、行业调解、商事调解等调解组织等都可以进入特邀调解组织名册。特邀调解同时注重发挥社会资源。特邀调解员可以是人大代表、政协委员，还可以是在特定领域中有一定威望的人士，这些都是对社会解纷资源的利用。同时，一些市场化运作的组织，如商事调解组织，也是特邀调解组织名册的重要来源，将他们引入名册有助于他们规范发展，发挥优势。

举个例子，近些年，多元化纠纷解决机制改革试点法院和示范法院均建立特邀调解制度，2015年全国法院共吸纳特邀调解组织32912 个，特邀调解员达104516人。这支法院编外的解纷队伍办理了大量法院委派调解和委托调解的案件，及时化解各类纠纷。

问：我们在媒体上看到许多法院建立了诉调对接中心，它和诉讼服务中心的关系是怎样的？诉调对接中心的职责包括哪些内容？

答：据不完全统计，截至2016年5月，全国法院设置专门的诉调对接中心有467家，其中安徽、山东、上海、陕西、四川、福建等省市法院设置诉调对接中心的较多。

关于诉讼服务中心和诉调对接中心的关系。当前，全国有3498个法院建有诉讼服务中心，覆盖率达98.9%。随着诉讼服务中心建设的完善与发展，各级人民法院把诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台。目前，诉调对接中心的设置有两种形式，有的是单独编制的，有的是挂靠在诉讼服务中心的。最高人民法院并没有要求所有基层法院均建立诉调对接中心。有条件的法院可以设立，没有条件的法院可以在诉讼服务中心配备专门人员从事诉调对接工作。

诉调对接平台主要有五项职责：一是辅导与释明功能。向当事人提示诉讼风险，指导其选择适合的纠纷解决方式。二是分流与疏解功能。把那些适宜调解的纠纷分流到调解组织，适宜简易程序快速审理的案件分流到快速轨道，不适宜调解的以及经调解未达成协议的案件则尽快转交审判庭。三是管理与协调功能。统一管理调解名册，负责联络、服务、培训、管理调解事务并约束调解行为。四是促进与推广功能。不断总结多元化纠纷解决机制的经验，促进工作改进。五是调解与审判功能。做好调解工作与诉讼程序、司法确认程序的衔接。

问：为什么我们在发展线下多元化纠纷解决机制的同时，还要发展在线纠纷解决机制，它的意义何在？效果如何？

答：以互联网为代表的现代信息技术不仅改变了人们的生产生活方式，而且对纠纷解决方式也产生了重大影响。与传统纠纷解决方式相比，在线纠纷解决机制具有高效便捷、成本低廉的优势，已经得到世界各国的重视。因此，人民法院既要支持社会各界发展在线纠纷解决机制建设，也要在人民法院信息化建设中考虑在线纠纷解决机制的改革方案。

最高人民法院正在以打造“智慧法院”为目标，加快建设人民法院信息化3.0版。各级人民法院都应当运用“互联网+”思维，充分调动社会力量，打造线上线下有机结合的纠纷解决平台，落实改革部署、完善国家治理体系、满足人民群众的多元司法需求。

当前，有的地方法院已经开始探索利用信息化手段，建设集网上立案、案件查询、网上咨询、在线调解等功能为一体的司法服务平台。例如，吉林全省法院探索建立“电子法院”；杭州中院试点“电子商务网上法庭”，杭州市西湖区人民法院设立“陈辽敏网上工作室”，有家事、知识产权、商事纠纷等八支专业化调解团队，近三年来共调解案件12996件，其中调解成功6946件，调解成功率为55.96%。可以说，效果还是很显著的。去年10月，新浪网法院频道与合肥蜀山法院建立了e调解平台。今年6月，又和四川成都中院联合成立“和合智解”e调解平台，搭建纵向贯通、横向集成、共享共用的在线纠纷解决系统，为人民群众提供经济、方便、快捷、高效的纠纷解决渠道。

根据中央部署，最高人民法院要求地方各级人民法院根据实际发展需求和先行先试的探索，鼓励各地创新在线纠纷解决方式，推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的全方位、立体化信息平台，促进各类纠纷解决机制的跨界融合，通过科技让人民群众足不出户解决纠纷，减少诉累、节约成本、提高效率，让社会公众真真切切地感受司法的公平正义。

问：《规定》在维护当事人合法权益，为当事人解决纠纷提供便利方面很有意义，但是在防范虚假调解，保障国家、社会和他人合法权益方面是否有具体举措？

答：《规定》注重对当事人意愿的尊重与保护。一是强调调解启动需经当事人同意，调解员由当事人协商选择。人民法院不得强迫当事人接受特邀调解。二是强调调解员不可以强迫当事人达成调解协议。三是强调当事人可以对调解期限作出协商。

《规定》为防止虚假调解，在以下三个方面作出制度设计。一是提高调解员素质。《规定》规定人民法院开展特邀调解应当建立名册制度。在入册时，法院会对特邀调解组织及其中拟从事特邀调解工作的调解员的情况进行审查。《规定》还规定人民法院应当对特邀调解组织和特邀调解员进行入册与在职培训，对虚假调解的防范是培训的重要内容。二是对特邀调解案件进行流程管理。不同于与法院无关联的普通调解，法院需要对特邀调解案件进行流程管理，负责甄别适宜移交特邀调解的纠纷，提供调解场所、咨询服务、组织业绩评估等，使得法院对移交出去的纠纷有一定的管控，可以有效防范虚假调解的发生。三是设定调解员防范虚假调解的义务。《规定》要求，特邀调解员发现双方当事人存在虚假调解可能的，应当中止调解，并向人民法院或者特邀调解组织报告。人民法院或者特邀调解组织接到报告后，应当及时审查，并依据相关规定作出处理。

为健全多元化纠纷解决机制，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，规范人民法院特邀调解工作，维护当事人合法权益，根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民调解法》等法律及相关司法解释，结合人民法院工作实际，制定本规定。

第一条特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。

第二条特邀调解应当遵循以下原则：

 (一)当事人平等自愿；

 (二)尊重当事人诉讼权利；

 (三)不违反法律、法规的禁止性规定；

 (四)不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益；

 (五)调解过程和调解协议内容不公开，但是法律另有规定的除外。

第三条人民法院在特邀调解工作中，承担以下职责：

 (一)对适宜调解的纠纷，指导当事人选择名册中的调解组织或者调解员先行调解；

 (二)指导特邀调解组织和特邀调解员开展工作；

 (三)管理特邀调解案件流程并统计相关数据；

 (四)提供必要场所、办公设施等相关服务；

 (五)组织特邀调解员进行业务培训；

 (六)组织开展特邀调解业绩评估工作；

 (七)承担其他与特邀调解有关的工作。

第四条人民法院应当指定诉讼服务中心等部门具体负责指导特邀调解工作，并配备熟悉调解业务的工作人员。

人民法庭根据需要开展特邀调解工作。

第五条人民法院开展特邀调解工作应当建立特邀调解组织和特邀调解员名册。建立名册的法院应当为入册的特邀调解组织或者特邀调解员颁发证书，并对名册进行管理。上级法院建立的名册，下级法院可以使用。

第六条依法成立的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解及其他具有调解职能的组织，可以申请加入特邀调解组织名册。品行良好、公道正派、热心调解工作并具有一定沟通协调能力的个人可以申请加入特邀调解员名册。

人民法院可以邀请符合条件的调解组织加入特邀调解组织名册，可以邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等符合条件的个人加入特邀调解员名册。

特邀调解组织应当推荐本组织中适合从事特邀调解工作的调解员加入名册，并在名册中列明；在名册中列明的调解员，视为人民法院特邀调解员。

第七条特邀调解员在入册前和任职期间，应当接受人民法院组织的业务培训。

第八条人民法院应当在诉讼服务中心等场所提供特邀调解组织和特邀调解员名册，并在法院公示栏、官方网站等平台公开名册信息，方便当事人查询。

第九条人民法院可以设立家事、交通事故、医疗纠纷等专业调解委员会，并根据特定专业领域的纠纷特点，设定专业调解委员会的入册条件，规范专业领域特邀调解程序。

第十条人民法院应当建立特邀调解组织和特邀调解员业绩档案，定期组织开展特邀调解评估工作，并及时更新名册信息。

第十一条对适宜调解的纠纷，登记立案前，人民法院可以经当事人同意委派给特邀调解组织或者特邀调解员进行调解；登记立案后或者在审理过程中，可以委托给特邀调解组织或者特邀调解员进行调解。

当事人申请调解的，应当以口头或者书面方式向人民法院提出；当事人口头提出的，人民法院应当记入笔录。

第十二条双方当事人应当在名册中协商确定特邀调解员；协商不成的，由特邀调解组织或者人民法院指定。当事人不同意指定的，视为不同意调解。

第十三条特邀调解一般由一名调解员进行。对于重大、疑难、复杂或者当事人要求由两名以上调解员共同调解的案件，可以由两名以上调解员调解，并由特邀调解组织或者人民法院指定一名调解员主持。当事人有正当理由的，可以申请更换特邀调解员。

第十四条调解一般应当在人民法院或者调解组织所在地进行，双方当事人也可以在征得人民法院同意的情况下选择其他地点进行调解。

特邀调解组织或者特邀调解员接受委派或者委托调解后，应当将调解时间、地点等相关事项及时通知双方当事人，也可以通知与纠纷有利害关系的案外人参加调解。

调解程序开始之前，特邀调解员应当告知双方当事人权利义务、调解规则、调解程序、调解协议效力、司法确认申请等事项。

第十五条特邀调解员有下列情形之一的，当事人有权申请回避：

 (一)是一方当事人或者其代理人近亲属的；

 (二)与纠纷有利害关系的；

 (三)与纠纷当事人、代理人有其他关系，可能影响公正调解的。

特邀调解员有上述情形的，应当自行回避；但是双方当事人同意由该调解员调解的除外。

特邀调解员的回避由特邀调解组织或者人民法院决定。

第十六条特邀调解员不得在后续的诉讼程序中担任该案的人民陪审员、诉讼代理人、证人、鉴定人以及翻译人员等。

第十七条特邀调解员应当根据案件具体情况采用适当的方法进行调解，可以提出解决争议的方案建议。特邀调解员为促成当事人达成调解协议，可以邀请对达成调解协议有帮助的人员参与调解。

第十八条特邀调解员发现双方当事人存在虚假调解可能的，应当中止调解，并向人民法院或者特邀调解组织报告。

人民法院或者特邀调解组织接到报告后，应当及时审查，并依据相关规定作出处理。

第十九条委派调解达成调解协议，特邀调解员应当将调解协议送达双方当事人，并提交人民法院备案。

委派调解达成的调解协议，当事人可以依照民事诉讼法、人民调解法等法律申请司法确认。当事人申请司法确认的，由调解组织所在地或者委派调解的基层人民法院管辖。

第二十条委托调解达成调解协议，特邀调解员应当向人民法院提交调解协议，由人民法院审查并制作调解书结案。达成调解协议后，当事人申请撤诉的，人民法院应当依法作出裁定。

第二十一条委派调解未达成调解协议的，特邀调解员应当将当事人的起诉状等材料移送人民法院；当事人坚持诉讼的，人民法院应当依法登记立案。

委托调解未达成调解协议的，转入审判程序审理。

第二十二条在调解过程中，当事人为达成调解协议作出妥协而认可的事实，不得在诉讼程序中作为对其不利的根据，但是当事人均同意的除外。

第二十三条经特邀调解组织或者特邀调解员调解达成调解协议的，可以制作调解协议书。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，特邀调解员应当记录协议内容。

第二十四条调解协议书应当记载以下内容：

(一)当事人的基本情况；

 (二)纠纷的主要事实、争议事项；

 (三)调解结果。

双方当事人和特邀调解员应当在调解协议书或者调解笔录上签名、盖章或者捺印；由特邀调解组织主持达成调解协议的，还应当加盖调解组织印章。

委派调解达成调解协议，自双方当事人签名、盖章或者捺印后生效。委托调解达成调解协议，根据相关法律规定确定生效时间。

第二十五条委派调解达成调解协议后，当事人就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。一方当事人以原纠纷向人民法院起诉，对方当事人以调解协议提出抗辩的，应当提供调解协议书。

经司法确认的调解协议，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。

第二十六条有下列情形之一的，特邀调解员应当终止调解：

 (一)当事人达成调解协议的；

 (二)一方当事人撤回调解请求或者明确表示不接受调解的；

 (三)特邀调解员认为双方分歧较大且难以达成调解协议的；

 (四)其他导致调解难以进行的情形。

特邀调解员终止调解的，应当向委派、委托的人民法院书面报告，并移送相关材料。

第二十七条人民法院委派调解的案件，调解期限为30日。但是双方当事人同意延长调解期限的，不受此限。

人民法院委托调解的案件，适用普通程序的调解期限为15日，适用简易程序的调解期限为7日。但是双方当事人同意延长调解期限的，不受此限。延长的调解期限不计入审理期限。

委派调解和委托调解的期限自特邀调解组织或者特邀调解员签字接收法院移交材料之日起计算。

第二十八条特邀调解员不得有下列行为：

(一)强迫调解；

 (二)违法调解；

 (三)接受当事人请托或收受财物；

 (四)泄露调解过程或调解协议内容；

 (五)其他违反调解员职业道德的行为。

当事人发现存在上述情形的，可以向人民法院投诉。经审查属实的，人民法院应当予以纠正并作出警告、通报、除名等相应处理。

第二十九条人民法院应当根据实际情况向特邀调解员发放误工、交通等补贴，对表现突出的特邀调解组织和特邀调解员给予物质或者荣誉奖励。补贴经费应当纳入人民法院专项预算。

人民法院可以根据有关规定向有关部门申请特邀调解专项经费。

第三十条本规定自2016年7月1日起施行。