住房保障体系

住房公积金制度及其发展

住房公积金制度最初是经济发达国家解决低收入家庭住房问题的一种成熟经验，并一度在实践中作为政策性住房金融发挥了巨大作用。其本质是一种国家支持的社会自助形式，通过金融互助，以缴存公积金的方式，增强缴存资金职工的购房支付能力。

我国住房公积金制度是政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道。住房公积金由国家机关、事业单位、各类企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按工资的一定比例逐月缴存，归职工个人所有。住房公积金专户存储，专项用于职工购买、建造、大修自住住房，并可以向职工个人提供住房贷款，具有义务性、互助性和保障性等特点。住房公积金按规定可以享受列入企业成本、免交个人所得税等税收政策，存贷款利率实行低进低出原则，充分体现政策优惠。

1994年住房公积金制度在我国城镇全面推行，1999年我国颁布《住房公积金管理条例》，并于2002年重新发布，使住房公积金制度逐步纳入法制化和规范化轨道。目前已基本建立起由住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的管理体制。

截至2003年底，我国建立住房公积金职工人数达6045万人，累计归集公积金5563亿元，职工因购建住房和退休等支取1743亿元，累计发放个人住房贷款2343亿元，支持327万户职工家庭购建住房，为改善居民家庭住房条件发挥了重要作用（数据来源：《中国的社会保障状况和政策白皮书·住房保障》）。相关统计数据显示：至2004年底，全国住房公积金覆盖率达58%，我国建立住房公积金职工人数达6138万人，累计归集公积金7400亿元，累计发放个人住房贷款3404亿元，共支持434万户职工家庭购建了住房。

住房公积金属于政策性住房金融，是我国住房保障体系的重要组成部分，其特点是直接以金融手段支持广大城镇职工在市场上解决住房问题。从实践经验来看，公积金制度在支持解决低收入家庭住房方面发挥着巨大作用。住房公积金制度的实施，不仅本身满足和改善了部分低收入家庭住房条件，同时，住房公积金的增值收益也成为了廉租住房建设资金的主要来源，有力地支持了廉租住房的建设。但是，我国住房公积金是在城镇住房制度改革后建立起来的，还需要在实践探索中逐步完善相关制度，以确保其充分发挥政策性住房金融的应有作用。

住房公积金安全性、利用率制度局限

住房公积金制度虽然为住房保障制度的建设、城镇住房制度改革、促进住房消费和改善职工居住条件等方面做出了杰出贡献。但随着住房公积金制度的不断深化和发展，住房公积金管理中也暴露出诸多弊端，或管理体制自身不足、或管理制度缺乏统一性、或监管体系存在多头性等普遍性问题，在很大程度上阻碍了住房公积金制度的健康、快速发展。

公积金安全性主要体现在内部控制和外部监管尚存在问题，近年来不断出现公积金被挪用和被贪污的腐败问题即为明证。另外，公积金的投资安全也是不可忽视的问题。

住房公积金是由各方组成的管理委员会共同决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的资金。根据公积金管理条例的规定，公积金管理中心是代理缴存人行使管理职责。尽管管理组织和监管机制相对比较健全，但在实际执行中仍然存在监管不力的问题。有些管理委员会流于形式，重大事情不能充分起到决策作用，依靠管理中心负责人进行巨额资金运作，不仅责任大，风险也大。同时，住房公积金管理中心每年向财政部门报告资金使用情况，实际上只是静态监管，很难充分起到监管作用。而银行托管也是按管理中心要求调拨资金，缺失真正的管理职能。因此，同级监管权不能有效行使是导致监管乏力的主要原因。另外，因金融市场风险较大，即使按规定购买国债，也因托管机构的经营效益、购买国债的品种风险等，导致公积金增值收益不能按预期收回，也导致部分公积金本金面临着巨大风险的可能。

住房公积金使用率反映了一个城市房地产业的发达程度，近年来我国住房公积金使用率一直徘徊在50%左右，地区间也表现出明显差距。

分析表明，影响公积金充分发挥其政策性住房金融作用的因素主要有以下几个方面：首先，消费意识相对落后，不习惯提前消费，造成公积金只存不用。其次，管理中心市场竞争意识不强，市场宣传推广力度乏弱，公积金服务水平效率不高，贷款手续复杂，发放贷款时间较长，开发企业更愿意与商业银行合作，挤占了公积金贷款的市场份额。第三，住房公积金与商业银行的贷款利率差距较小，又受额度限制，在政策性住房金融上体现的优势不明显。第四，住房公积金的流通限制，造成部分地区公积金供不应求，需要严格控制贷款额度，而有些地区却大量闲置，使用效率不高，增值空间受到很大影响。第五，申请公积金贷款，部分地区有额外附加条件，不如商业贷款条件宽松。第六，公积金使用用途主要用于购买住房，实际应用于自建和维修项目的很少。而且只能用于购买不能用于租赁，导致买不起房子的家庭长时间享用不到住房公积金，同时，相对的低存低贷，实质上是使低收入家庭承受了利息损失。

住房公积金制度优化探讨

通过以上对于住房公积金的辨析，不难看出，制度创新与加强监管是优化、完善公积金制度的重要方面，相对应的可以从以下几点来探讨制度优化：

第一，加强监管，保证安全。强化管委会的实际权力和责任，管委会名单要向社会公布并接受监督、资金流向要经管委会同意，财务情况要及时向管委会和财政部门汇报。同时，如果公积金出现问题，管委会成员要承担连带责任。

第二，加强信息互通，统一联网监管，由主管部门和人民银行实行动态监管。建立同级财政与上级主管部门的联网动态监管体制，随时把握归集、使用和其他流向情况。区域间统筹运用资金，改变目前分割现状，让公积金流通起来，用足用好公积金，提高使用效率。

第三，扩大使用方向。除用于房屋购买、自建和维修外，还应加大对中低收入家庭的支持力度，包括按月按年支取支付房屋租金等。

第四，降低利率。公积金贷款是政策性金融，带有保障性质，不应随商业贷款利率经常调整。降低公积金贷款利率或实行差别利率，对于购买自住、小户型、总价较低住房的低收入家庭，提供更加优惠的贷款利率。同时，创新、丰富贷款品种，使其充分发挥政策性、保障性金融的作用。

第五，简化贷款手续，提高服务水平。提高住房公积金运营效率和服务水平，加强宣传，主动与开发企业合作，用足用好住房公积金。

第六，及时合理调整贷款额度。各地应根据社会经济发展、人民生活水平提高和房地产市场的发展变化情况，及时合理地调整贷款高限，使公积金贷款能够满足低收入家庭的购房需要。

经济适用住房制度及其发展

中国确定发展经济适用住房始于1998年。经济适用住房是我国住房保障体系的重要组成部分，建设部2004年发布的《经济适用住房管理办法》中规定，经济适用住房指的是“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”。由此可见，经济适用住房具有两个最主要的特点：一是经济适用住房作为政策性住房的保障性，这是与市场化商品房的主要区别；二是政府在经济适用住房的建设上提供优惠政策措施，如减免有关税费、免交土地出让金等，相对应的在建设标准、供应对象和销售价格上也对其有所限制。

出台经济适用住房政策并给予各方面的优惠政策措施，是政府保障中低收入家庭的居住权的政策体现。城市中低收入家庭由于收入水平低，完全依靠市场化的手段很难解决住房问题，从而导致城市中的贫民区现象，并影响整个城市的稳定和发展。经济适用住房制度为广大中低收入家庭实现“居者有其屋”做出了不可磨灭的贡献。统计数据表明，从1997年至2004年，我国经济适用房的投资额累计达到了3852.85亿元，其占同期房地产开发投资额的11.1%。1999年至2003年5年间，我国经济适用房的竣工套数达26.8万套，占同期住宅竣工套数的22.1%。1999年至2004年，全国经济适用房销售面积达2.18亿平方米，占同期住宅销售面积的15.9%。

经济适用住房制度利弊浅析

经济适用住房在住房改革风雨历程中走过了十余春秋，政策的初衷是为了帮助中低收入家庭解决住房问题。国家为了支持经济适用住房的建设，对经济适用住房项目规定免收土地出让金，减免多项税费，同时地方政府也在政策措施制定方面予以扶持。经济适用住房在很大层面上有效地解决了中低收入阶层的住房问题，其贡献也是巨大的。

诚然，经济适用住房制度作为保障性住房制度的重要方面，在解决城市中低收入家庭住房问题上起到了较大的作用，但在运作过程中也出现了一些令人关注的问题，而且这些问题引起了职能部门、学者以及社会各界的强烈关注，甚至关于经济适用住房取消还是保留的争议，一度成为社会争论的焦点，对经济适用住房的发展前景莫衷一是。从实际操作来看，经济适用住房的问题主要有：

户型面积偏大和高档化趋势，导致房屋总价偏高从而使真正的中低收入阶层消费受限。销售过程管理不严，导致部分不具备购买资格的群体购买了经济适用住房，使补贴中低收入阶层的政策目的大打折扣，较高比例的经济适用住房被用作投资和出租，不仅使政府的补贴与公众资源流向了非目标对象，也给权力寻租提供了机会。投资逐年下降使经济适用住房的供给稀缺，造成一定的市场紊乱。开发商、监理部门和买房者存在信息不对称，开发商为了压缩建设成本追求利润，通常以提高容积率为手段，房屋质量得不到有效的保证；另外，与完全意义上的商品房相比，经济适用住房价格构成及价格形成机制有很大的差异，具有其特殊性，在确定经济适用住房价格时，除了要考虑成本因素外，还应兼顾中低收入家庭的支付能力。

健全和完善经济适用住房制度建议

从以往的制度实施及市场现状来看，可以从以下方面完善和优化经济适用住房制度：

第一，严格控制经济适用住房的保障范围，确保经济适用住房的专属性，建议仅对拆迁户和危改户发售。

第二，经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积宜控制在60平米左右。

第三，加大廉租住房制度的建设，形成以普通商品房市场和二手房市场为主，以高档住宅市场和廉租住房市场为辅，以经济适用住房为必要补充的完善的市场体系。

第四，在减少经济适用住房投资的同时，政府要推进住房公积金制度和住房补贴制度的实施，确保各单位建立相应的保障制度。

第五，参考国外的平价住宅法案，政府出台法律要求开发商在建设商品住宅时，小户型低总价的住房不得低于开发总套数的一定比例。

第六，严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。杜绝从经济适用住房交易中谋利的市场行为。

廉租住房制度及其发展成果

廉租住房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。1998年以来，中国政府积极推进廉租住房制度建设，不断完善廉租住房保障政策。对按政府规定价格出租的公有住房和廉租住房，暂免征收房产税、营业税。各地政府在国家统一政策指导下，结合当地经济社会发展的实际情况，因地制宜建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。廉租住房制度以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金，实行以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅的多种保障方式。对住房面积和家庭收入在当地政府规定标准之下的家庭，当地政府按申请、登记、轮候程序给予安排，保障其基本要求。

从1998年提出建立廉租住房构想至今，中国廉租住房制度已经走过近十年历程。1999年建设部曾出台《城镇廉租房管理办法》，2004年3月在此基础上多部委共同颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。该办法规定，申请享受廉租住房制度，须具备最低收入家庭和住房困难两个条件。据建设部数据显示，截至2006年底，全国有512个城市建立了廉租住房制度，累计用于廉租住房制度建设资金70.8亿元，累计已有54.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件；其中，2006年到位的资金占33%，2006年解决了12.2万户低保家庭的住房困难，占45.5%。

发展廉租住房须解决的三个问题

从廉租住房的发展和现状来看，当前我国廉租住房制度正处于健全完善过程之中。宏观调控政策将廉租住房制度建设纳入地方政府的目标责任管理的举措，促使地方政府提高了对建立住房保障制度的重视程度，廉租住房制度建设得到了较大的推进。尤其是《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的出台，指明了廉租住房将是今后住房保障的重心。总体而言，目前廉租住房建设尚面临三大问题亟待解决。

首先，建设廉租住房的资金来源渠道不稳定，资金严重缺乏，政府财政预算安排的资金相对不足；其次，一些城市对于廉租住房制度建设重视程度不够，廉租房制度覆盖面小，尤其是中西部地区；第三，廉租住房制度不完善，监管、审批等程序均存在漏洞，符合条件的家庭不能及时得到住房保障。而且，今后发展廉租住房制度的最大困难依然是资金问题。

廉租住房制度：住房保障的重心

2007年8月13日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（即“24号文”）的出台，提出了把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。由此可见，住房保障已作为公共服务被上升到民生的高度，政府对房地产市场的调控已经转移到住房保障层面上来，而政策对廉租住房这一保障形式的各项规定和政策目标，无不体现出廉租住房已经成为住房保障的重要渠道和方式。

“24号文”对廉租住房制度保障范围的扩大、对保障对象和保障标准的合理界定、对现有制度在保障方式上的健全、多渠道增加廉租住房房源和确保廉租住房保障资金来源等方面，做了具体的政策规定和安排，更深层次上对廉租住房的保障供给提出了实现的目标和途径。但就总体而言，廉租住房仍然存在建设资金、房源和受保障对象资格审批准入三个方面的问题需要解决。

首先，从目前我国廉租住房建设资金的主要来源看，其渠道主要包括财政拨款、住房公积金增值收益、社会保障和社会捐赠等。参考国外的多元化经验，包括政府的资金注入、市场融资、建立基金或债券，可见，我国政策尽管进一步要求将土地出让金净收益中的部分资金用于廉租住房建设，但仍然显得比较单一而有限。调动一切可以利用的资金，采用多元化融资方式和渠道，有望为廉租住房的建设资金来源提供更有效的解决途径。

其次，尽管中央政府高度重视廉租住房制度的体制建设，但地方政府落实情况尚有待改观。目前我国廉租住房数量占房地产市场量尚不足10%，地方政府任重而道远。如不能真正站在民生立场上，支持并放宽用于廉租住房建设的土地，鼓励和推行开发商建设廉租住房的优惠政策，政策实施未必能达到效果预期。因此，只有增加房源，才能满足大量低收入者的住房需求。

第三，加快低收入家庭住房状况调查工作，全面建立保障对象住房档案，并及时出台实时可行的城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核、退出管理的规范性文件。在规范廉租住房申请审批机制的同时，引导低收入群体的住房消费观念，厘正因廉租住房非自有产权而产生心理抗性的错误认知。

双限商品房，即由政府在土地出让的时候限定户型、限定售价的商品房。双限商品房是面对近两年房价的一路攀升居高不下，国家政策调控在调整住房供应结构上继“经济适用房”之后的又一政策调控的产物。双限商品房由限价商品房演进而来，即由原来的只限售价进化到增限户型面积。

国内早在2004年2月，宁波市政府率先推出了限价商品房，实践证明，限价商品房在降低房价涨幅，满足中低收入家庭住房需求方面有着积极的重要的作用。限价商品房也因此在全国范围内被广泛推广，进而以增加对户型面积的限制而成为双限商品房。

从双限商品房的市场现状来看，部分地方政府推行双限商品房的积极性相对更强。双限商品房既带有住房保障色彩，但又具有商品房属性。政府经过对开发成本的测算后，在售价、户型面积、建设标准和销售对象等方面进行限制，将开发商利润控制在合理范围，最终设定土地价格。这从土地源头上控制房价，打破了房地产市场垄断，保障了中低收入者的住房利益。同时，地方政府仍然能够收取一定数额的土地出让金。

双限商品房的出现，有效弥补了住房供应中的断层。在经济适用房和商品房消费群体之间，存在一个既无能力购买商品房又不够条件申请经济适用房的消费断层，而双限商品房能有效地解决这一两难问题，正好弥补了这一市场空白。双限商品房价格相对普通商品房要低，购买条件又比经济适用房相对宽松，成为市场的有益补充。

双限商品房作为对市场的有益补充，其意义是积极的。在实施过程中的许多细节也需要探索和完善，从目前的市场经验来看，把握和解决好四个方面的问题，将有助于政策的推进和执行效果。

其一，要确定双限商品房开发企业的利润范围；其二，合理规划双限商品房的开发规模；其三，引入有效的监督机制，避免滋生腐败；第四，建立有效的流转机制。

住房租赁·梯度消费模式

不置可否，近年房地产市场和居民住房消费心理都存在盲目攀比、贪大求阔、买房就得买新房等消费误区。而这一消费观念是与我国人多地少、人均资源少的国情严重不符的。引导并强化合理消费观念，倡导建设小户型住房、购买二手房和租赁住房等，让房地产市场回归正常的理性供需状态是当务之急。

目前我国二手房市场发展滞后，大量存量住房流通不畅，住房需求过度集中在一级住房（新房）市场的现状普遍存在。相关数据显示：中国二手房市场交易量只占房屋交易总量的20%—30%，亟待建立和形成住房市场的梯度消费模式。

住房消费市场梯度消费模式的形成，将有效平抑房价和促进市场平稳发展。即中等或中等偏低收入家庭通过购买价位较低的存量二手房来解决住房问题；中等或中等偏高收入家庭通过转让旧房，再购买新建的价格性能比较高的中档房、中高档房来改善住房条件。从而形成住房的梯级消费，促进一、二级市场协调发展。

同时，健康的住房市场应该也是买卖和租赁并存的市场，购买与租赁并重的二元消费观念的形成，有利于梯度消费模式的形成。租房应该也是住房消费的一种选择，住房租赁使人们可以依据自己的收入状况，调整住房支出，形成合理的梯级消费模式。这种消费模式、消费行为反映的是真实需求，是有利于市场的健康发展的。

因此，简化已购公房、二手房交易的审批程序与交易审批程序，适度下调交易税费，加大对二手房按揭的信贷支持力度，积极引导开发企业变单一销售方式为租售并举的营销方式。同时发展规范中介服务业，为交易双方建立畅通的渠道等，从二手房交易、房屋租赁市场进行相应的政策鼓励与规范，对促进住房梯度消费模式的形成也将产生良性作用。

首先，改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设住房保障体系，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。新增1000亿元中央投资的安排原则中，最重要的一条就是要投向使用效率最高、发展最为需要的地方。从这个意义上说，下大气力加快建设住房保障体系，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。

其次，加快建设住房保障体系，对相关产业具有很强的带动效应。权威测算显示，新增的75亿元廉租房建设投资及其所带动的地方和社会投资，可以拉动钢材消费量65万吨，水泥消费量50万吨。同时，此次国家还安排了17亿元中央投资用于棚户区改造基础设施工程建设，这可以拉动铸铁消费量两万吨，钢材消费量10万吨，水泥消费量30万吨。

再次，加快建设住房保障体系，还为今后扩大消费创造了有利条件。加快建设保障性住房，大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程，都是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措，都将有利于城乡居民特别是低收入居民扩大消费。

最后，保障房投资力度加大，将有利于控制高房价，有利于更好地落实房价调整的政策目标，减少来自刚性需求的恐慌性需求，有利于防止房价和销量的暴涨暴跌。这些年，商品房垄断的住房市场，地方的土地财政积重难返,扭曲的发展观不仅由此引发暴力拆迁等一系列新的社会问题，还严重挤压实体经济和企业创新空间，已成为转变经济发展方式的障碍。政府主导的大规模保障房建设，以民生为导向，可以给畸形发展的房地产市场降温，引导社会投资方向，鼓励更多企业和资本投入实体经济和科技创新。从这个意义上说，大规模加速推进保障房建设，还有望成为转变发展方式的重要突破口。

我国住房制度改革政策中存在的一些误区

作为房改纲领性文件的[国发1998 23号]文提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”和“中低收入家庭购买经济适用住房”的目标。[国发2003 18号]文则进一步提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，政策所体现的市场化程度更浓。就目前我国经济发展状况、居民收入水平和土地供应的总体情况而言，要实现多数家庭购买或承租普通商品住房，不仅超越了客观经济条件，似乎也是政府摆脱住房保障职责的隐含体现。

（一）过度地赋予了住房的经济发展功能

我国房改从实施起就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》明确提出房地产是国民经济支柱产业。在各地，“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于批租土地、征用农地等用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。一些地方政府将房地产作为拉动地方经济增长的支柱产业，过于功利性地重视房地产对“经营城市”的贡献，经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。其主要行为包括：一是大搞形象工程、“造城运动”，盲目扩大拆迁规模，人为制造需求旺盛、拉动房价；二是炒卖地皮，一些地方政府低价征地，转手高价出让，卖地越多，财政收入越多，甚至少数地方政府暗中操盘，唆使开发商哄抬地价；三是对房价求高弃低，一些政府官员视房价高为经济发达的标志，将本地房价与其他地区盲目攀比，一些城市政府对经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣用于批建高档住宅上，导致当地房价居高不下。

在这种政策和利益机制导向下，全国各地房地产投资持续高涨。从房地产固定资产投资增长速度来看，2000年开始急剧增长为21.5%，2003年为30.3%，2004年为29.6%，2005年中西部地区增长，高达33%以上。国际上公认的房地产开发投资占全社会固定资产投资比重一般是在10%以下，但我国从1998年开始，这一比重稳步上升，2004年为18.78%，2005年为20.98%，2006年1-4月份为22.93%，远远超过10%的国际警戒线。另外，国际公认的房地产开发投资占GDP比重不能超过5%，但国内房地产投资占GDP的比重从2004年就已经达到9.6%，一些城市甚至于高达50%以上。如果以房地产为支柱产业并将其推向极端，给经济和社会带来的影响是不言而喻的。尽管表面上会出现暂时的繁荣，但中长期困境和问题定会随之而来。

（二）市场化过度，超越了经济发展阶段

从国际的视野来考察住房制度，可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段，往往采取不同的住房政策。在经济发展的初期，由于物资、经济基础薄弱以及技术力量有限，私人没有足够的储蓄，很难独立建造和拥有自主住房，这时公房比例往往较高（我国建国以来至市场经济改革全面推开以来，公房占绝对比重也印证了这一点）；当经济发展到一定的程度，尤其是当整个社会出现较大比重的中产阶级，也即社会结构呈现橄榄型形态，住房市场化和私有化就具备了条件，此时，私有住房的比重往往较高，如现阶段的美国、西欧国家。当然，土地资源的丰缺状况也是影响住房私有率的重要因素，例如，日本和英国即使经济发展程度较高，在伦敦和东京，也保留了较大比例的公房。不同的经济社会发展阶段要求实行不同的住房政策。

党的十八届三中全会明确提出“健全符合国情的住房保障和供应体系”。为居民建立符合国情的住房保障已经成为我国加快社会事业改革、完善社会保障制度的一项重要内容。安居乐业是普通百姓所向往的美好生活状态。如今，高企的房价让不少有购房需求的人望而却步，而保障房的供给仍未能有效地满足社会的需要，由此也引发了诸多令人深思的社会问题。因此，如何贯彻落实三中全会精神，通过不断完善住房保障体系，推动保障房的稳健建设，实为当务之急。

我国保障房的建设一直不断在探索中前进。尤其在“十二五”期间，提出将在5年内新建3600万套保障性住房，促使保障房的覆盖率达到20%。为了保证建设质量，李克强总理提出建立保障房建设质量终身责任制，一旦质量出了问题，不论责任人走到哪里，都要追究其责任。可以预期，当大量的保障房经过“十二五”期间的建设并投入市场后，将能有效地舒缓房屋市场的供求关系，并在很大程度上缓解当前老百姓的住房压力。虽然近期出台的楼市调控政策，以及各级政府正逐步落实的保障性住房政策或许不够完善，但各级政府着实在努力履行“居者有其屋”的社会责任。

目前的问题是，我国尚缺乏专门的住房保障法律法规，住房保障相关规定和实施方案主要以政府文件或国家、地方政府政策的形式出台，其法律位阶较低、权威性不足。虽然我国目前已基本建立“低端有保障，中端有支持”的住房保障框架体系，但并不健全，保障房的各项建设仍在“摸着石头过河”。随着社会上对住房保障的呼声不断高涨，人们越来越期望住房保障制度能上升到立法的高度，通过政策法制化、规范化，从根本上改善住房保障问题。同时，保障房作为一项改善民生的公共事业，政府如何保障其资金的有效投入，也日益引起社会各界的关注。

市场经济发达国家的居民住房保障制度，无不依托于法律的保障和促进。例如，新加坡通过《新加坡改造法令》、《住房发展法》、《中央公积金法》等一系列法律，成立了新加坡改造信托基金会及房屋发展局，推行强制性住房保险计划，形成以组屋供应为主、补贴为辅的住房保障体系，有效地实现了广泛的住宅保障覆盖面。英国通过出台《住房和城镇计划法》、《住房法》、《住房协会法》、《住房和计划法》、《地方政府和住房法》等多项立法法案，分别对住房协会的注册条件、经营目的、经营活动、资金援助、监督管理等进行了相应的规范，为英国政府建设保障性住房的具体实施和完善建立起多层次的住房保障法律体系。

有鉴于此，我们应当努力借鉴国外依法促进保障房建设的经验和做法，加强保障房建设的立法工作，从而逐步建立起较为完善的保障性住房体系。法律以其公正性和强制性成为社会保障制度的支撑点，完善的法律法规体系是稳步有序推进住房建设的根本保障。为居民建立符合国情的住房保障供应体系，已经成为我国加快社会事业改革、完善社会保障制度的一项重要内容，也是解决“居者有其屋”，让人民群众安居乐业的重要手段。为此，在住房保障建设过程中，政府必须转变观念，采取以立法为主、政策相辅的办法，从保障公民基本生活需要出发，建立完善的住房保障制度，尽快改变“居者忧其屋”的现状，最终实现“居者有其屋”，人民安居乐业。