住房保障制度

1949-1978年）　　　新中国成立之初，政府采取以下三种方式筹集住房：一是通过接受、没收、代管等方式将敌伪房产、反革命分子及官僚资本家的房产收归国有，并无偿分配给城镇居民居住。二是从1956年起，通过对私人出租房进行社会主义改造，采取公私合营与统一经租的方式分配给城镇居民居住，共改造了私有房屋大约1亿平方米。三是政府或企业直接投资建设或更新改造住房，分配给城镇居民租住。根据世界银行的测算，1949-1978年间，中国住房建设投资占国民生产总值的比重为1.5%。这一阶段，政府基于建立以公有制为基础的社会主义国家思想理论，并囿于当时的国家经济水平，形成了一套不成文的公有住房制度：其一，政府统管。政府成为城市公有住房的所有者、建设者和经营管理者，城市居民将解决住房问题全部寄希望于政府，极少依靠自己或市场来解决。其二，租金管制。1952年中央人民政府内务部颁布了《关于加强城市公有房产管理的意见》，提出“以租养房”的租金方针。但是，到1955年政府对国家机关工作人员由供给制改薪金制时，考虑这部分人群的承受能力，对他们承租的公有住房实行低租金的过渡办法，住房租金大约只占薪金收入的2%～3%。这一做法被认为能体现社会主义的优越性，很快被各地效仿，成为公有住房租金的通行办法，住房的商品属性被进一步忽视，演变为国家福利。其三，无偿分配。公有住房的分配完全是无偿的，不需要用等量的劳动价值或货币价值来交换，住房完全成为国家福利而非商品。

　　在计划经济体制下，公有住房成为“高投入、低收益”的公共产品，投入越大包袱越重，完全丧失了商品价值，企业以及个人对住房建设的热情不高，政府背上了沉重的包袱；而且由于低租金，导致租金收入无法满足住房日常的管理和维护成本，令大量解放前的房产年久失修成为危房，居住条件进一步恶化；虽然公有住房名义上归国家所有、全民所有，由地方政府管理，产权登记在各地房管部门或企业名下，但是这种产权方式让公有住房的房屋产权界定更加模糊，交易成本极为高昂，加之公有住房的全民福利性和无偿获得更使得城市居民成为公有住房的“免费搭车者”，公有住房的生产和供应缺乏效率。由此，全国城镇人均住房面积由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾进一步加剧。

（1978-1998年）　　　1978年后，中国开始了经济体制改革和对外开放的进程，城市住房制度也在这一大背景下，开始了一个逐步市场化的探索过程。

　　　全价售房时期（1979-1982年）　　　1979年，中央政府分别向广西的南宁、柳州、梧州及陕西的西安4个城市下拨专款，由地方政府组织建设住房，并以土建成本价向城镇居民出售（即全价售房）。到1981年全价出售公有住房的试点工作扩大到23个省、直辖市的60多个城市或县镇。然而这一时期城镇居民的收入偏低，公有住房售价相对于城镇居民的收入还是过高，购房积极性有限。

　　此次城镇住房供应方式的变化并未引起住房相对价格的变化，也并未改变城镇居民在住房消费方式上的偏好，没有取得理想的效果。到1982年，全价售房试点工作逐渐停止。

　　1.2.2补贴售房时期（1982-1985年）在总结全价售房经验的基础上，1982年中央政府批准四平、郑州、常州和沙市开展补贴出售新建住房的试点工作，即在土建成本价格基础上，售房款由个人负担1/3，职工所在单位和地方政府负担2/3。由于得到单位和政府的补贴，城镇职工的负担大为减轻，购房积极性显著提高，住房出售取得了较大进展。“到1984年8月，四个城市共补贴出售公有住房2140套，建筑面积11.45万平方米；到1985年底，全国已有27个省、自治区、直辖市的160多个市和300多个县开展了补贴售房工作，共计补贴出售住房1092.8万平方米”。

　　这一时期通过售房补贴降低了职工购房的相对价格，激发了一部分无房或住房困难职工的购房热情，然而补贴售房的优惠并未改变住房宽裕职工特别是领导干部对低价承租公有住房的偏好，同时补贴售房增加了单位和政府的实施成本，最终导致补贴售房无法持续开展下去。

　　　提租补贴时期（1986-1990年）　　　全价售房和补贴售房试点工作的受挫，让政府意识到必须改革低租金的实物配给的住房福利制度。1984年7月，我国开始第一次全国城镇房屋普查工作，历时两年多，基本查清了全国城镇房屋状况以及居民住房水平，为推行住房制度改革提供了决策依据。1986年3月，国务院住房制度改革领导小组成立，提出了调整公有住房租金、发放住房补贴，逐步推动出售公有住房等内容的住房制度改革。1987年7月起，烟台、唐山、蚌埠、沈阳等地开展了“提租补贴、空转起步、推动售房、建立基金、银行配合”的综合配套改革试点。1986年6月全国人大审议通过《土地管理法》，明确了建设用地出让有偿使用的办法；1988年12月全国人大审议通过《关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》，确定土地使用权依法转让的制度，为建立土地市场奠定了法律基础。

　　1988年1月国务院召开全国住房制度改革工作会议，并于1988年2月发布了《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》（国发11号），同日发布了《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组鼓励职工购买公有旧住房意见的通知》（国办发13号），主要内容包括：一是上调公房租金，实施住房券补贴。租金标准“按住房的折旧费、维修费、管理费、投资利息和房产税五项因素计算”，要求公房租金确定在每平方米使用面积1元以上。同时确定发券系数和职工个人住房券金额，采取转账结算，结余部分作为个人购房或建房基金。二是建立城镇、单位和个人住房基金，并规定住房基金用于住房券的发放。三是确立“多住房多交租，少住房可得益”的原则，对困难家庭实行减、免、补助的政策。四是推动公有住房的出售，倡导集资建房。新建住房标准价包括住房本身建筑造价、征地和拆迁补偿费。旧住房标准价，按重置价成新折扣等按质计价，并对购房实行一次性付款优惠房价以及分期付款提供低息或者贴息抵押贷款政策。五是改革金融体制，调整信贷结构。允许银行成立房地产信贷部，由人民银行安排商品住房信贷指标。六是对住房建设、经营在税收政策上给予优惠。单位建设向个人出售的商品住房免交住房建筑税、营业税；职工个人第一次购买公有住房免交契税。七是加强房产市场管理。建立健全房产交易机构，加强市场管理，将住房出售、出租价格纳入商品价格管理体系。

　　这一时期政府提出的改革措施，具有一定的针对性：一是合理提高公有住房租金，提高住房租金与住房售价的相对价格，改变城镇居民对于住房的消费偏好。二是发放住房补贴，建立住房基金，提供购房抵押贷款以及税收优惠等政策，提高城镇居民的住房消费能力，降低购买住房的相对价格，推动公有住房出售。三是建立健全住房交易管理机构，降低了住房商品交换的衡量和实施成本。四是确定土地使用权有偿转让制度，降低了土地交易成本，推动了城镇住房建设及房地产市场的发展。此次住房制度改革起初在试点城市取得了较好的效果，然而到1988年第二季度，全国出现了严重的通货膨胀，政府为治理通货膨胀，加快公有住房的出售进程，而一些地方实行提租不发住房补贴、买房给优惠的政策。由于提高租金触动了一些既得利益群体的住房福利，遇到较大的阻挠，而且缺乏住房补贴的支持，普通城镇居民购房能力有限，最终导致提租补贴、推动售房的政策没能执行下去。

　　　全面推进时期（1991-1998年）　　　1991年6月，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》（国发30号），要求：一是分步调整旧公有住房租金，逐步提高到成本租金水平；对新建公有住房实行新标准；对多占住房的要增加租金。二是促进公房出售，在规定面积内实行标准价购房，取得部分产权，超过面积部分按市场价购房，取得全部产权。部分产权房5年后允许出售，售房所得由国家、集体、个人三方按产权比例分配。三是推行住房建设由“国家、集体、个人共同出资，积极组织集资建房和合作建房”。四是筹集政府、单位住房基金；开展住房抵押贷款，在利率及还款期限方面给予优惠。1991年10月国务院住房制度改革领导小组印发《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，要求：一是在“八五”期间，公有住房租金达到简单再生产的三项构成因素，即“维修费、管理费、折旧费”；二是到2000年，公有住房租金达到成本租金的五项构成因素，即“维修费、管理费、折旧费、投资利息和房地产税”；三是长期公有住房租金达到市场租金的八项构成因素，即“维修费、管理费、折旧费、投资利息、房地产税、土地使用费、保险费和利润”。这标志着中国住房制度改革进入全面推进时期。

　　1991年上海市借鉴新加坡的公积金经验，提出住房公积金制度。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出了“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”目标，明确：一是全面建立住房公积金制度。二是推进租金改革，逐步实现2000年前达到成本租金计租。三是稳步出售公有住房，实行新建房和腾空旧房先售后租，并允许部分地方实行标准价过渡。标准价则分为负担价和抵交价，负担价按当地双职工年平均工资的倍数测定；抵交价按双职工65年积累的单位资助住房公积金贴现值的80%计算，并允许对建立住房公积金之前的工龄给予工龄折扣。四是加快经济适用住房的开发建设，鼓励集资建房和合作建房。1995年2月国务院同意《国家安居工程实施方案》，该方案将建立住房公积金制度、制定公有住房提租规划作为前置条件，在政府提供项目贷款的带动下，各地开始建设经济适用住房并按成本价出售。此后全国各地普遍建立住房公积金制度，同时加大了公有住房的出售力度。

　　这一时期值得关注的是中国财政管理体制改革。1994年政府为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，将国家财政管理体制由地方财政包干体制改为分税制财政管理体制。根据“事权与财权相结合”的原则，地方政府完全承担起城镇住房的管理和财政支出，导致地方财政的住房支出逐年增加。为平衡收支，地方政府加快公有住房出售、提高住房租金，推动了房地产市场的发展。

　　虽然这一时期政府还是以提高租金、促进住房出售方式为主，但是通过采取新的措施使住房制度改革全面展开：一是建立住房公积金制度。一方面通过单位补贴、个人缴存方式建立住房公积金制度，改变了城镇职工缺乏住房储蓄和住房消费的意识，推动了住房市场的发展；另一方面住房公积金的建立为住房消费市场及住房金融提供了一个稳定、长期的资金筹集渠道，对推动个人住房抵押贷款业务提供了资金保障，降低了资本运行的风险。二是在公有住房租金和售价方面实行差别处理，降低了实施的成本。一方面对新建住房实行新房新价格，租金直接提高到成本租金，售价则实行成本价；另一方面对旧有的公有住房，租金则逐步提高到成本价，售价则实行标准价，并实行工龄折扣及住房成新折扣，这保证了大部分既得利益者的利益，减少了改革的阻力，进而降低了改革的实施成本。三是加快经济适用住房建设，实施国家安居工程。经济适用住房制度的实施进一步推动住房市场由计划经济体制向市场经济体制的转变，成为了新旧住房制度的桥梁，一方面经济适用住房带有明显的公有住房特征---土地划拨供应、按成本价出售、实行税费优惠、政府或单位成为建设组织者；另一方面经济适用住房又有商品住房的特征---开发企业每年建房总量中20%应为经济适用住房、除向离退休职工、教师和住房困难家庭优先供应外均可向市场出售、资金按市场方式筹集，政府不直接投入资金。经济适用住房成为住房制度改革的缓冲区。四是分税制改革，明确了地方政府的住房责任，增加了地方财政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，从而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的进程。　　

（年至今）　　　市场形成期（住房保障探索期，1998-2002年）　　　1997年亚洲金融危机爆发，政府确立刺激住房消费市场，将住宅业培育为新经济增长点的方针。1998年7月国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发23号），提出停止城镇住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善廉租住房、经济适用住房和商品住房的多层次城镇住房供应体系。该通知明确经济适用住房只售不租，通过土地行政划拨、控制建设标准和利润，采取集资建房和合作建房等方式降低建设成本，加快住房建设。1998年3月全国人大对《土地管理法》进行了又一次修订，强化了对耕地的保护及土地的有偿使用，改变了以前土地利用以需求定供给的局面，导致土地的稀缺性在城镇化及房地产市场的发展过程中愈发明显。

　　2001年前后，中国人均国民生产总值达到“3盎司黄金”（通常认为，人均生产总值达到3盎司黄金后，土地、劳动力和资本成为稀缺资源，供需矛盾将不断扩大），中国社会迎来一个以“住、行”为核心消费的小康时代。随着收入增长，城镇居民住房消费观念也发生了转变，住房市场取得了较快发展，商品住宅年销售面积从1998年的10827.1万平方米上升到2002年的23702.3万平方米，单位售价由1998年的1854元/平方米上升到2002年的2092元/平方米。政府采取停止实物分配，但允许以集资建房、合作建房等方式建设经济适用住房，经济适用住房实际成为实物配给与商品住房之间的过渡品。而经济适用住房与普通商品住房之间的较大差价，导致城镇职工对经济适用住房产生较大的需求。在这一住房政策的指引下，政府及企业加大对经济适用住房的支持力度。1998年至2002年，经济适用住房销售面积占年度商品住房销售面积的比重均在15%以上，2000年达到最高的22.7%；5年共计销售经济适用住房面积达16153万平方米，2001年达到最高值4021.5万平方米。

　　这一时期住房制度改革重点是将住宅业培育成新的经济增长点，从而忽视了对经济适用住房的引导以及对廉租住房的供应。主要原因有：

　　一是经济适用住房的功能不确定，一方面政府希望通过经济适用住房供应实现实物分配向货币分配的过渡，减少政府投入的资金压力和改革的阻力；另一方面政府希望通过经济适用住房达到扩内需及促进房地产业发展的目标；再者，政府希望经济适用住房成为解决中低收入家庭住房的主要方式。然而，政府对经济适用住房的供应对象及建设标准均未明确规定。此时行政、事业和企业单位由于职工的需求，积极开展经济适用住房建设，由此单位集资建房和合作建房成为推动经济适用住房建设的重要渠道，也是这一时期经济适用住房销售增加的主要原因之一。但同时也有一部分城镇居民因购买资格和收入偏低等原因无法通过市场供应的经济适用住房解决住房问题。

　　二是地方政府对廉租住房投入动力不足，导致廉租住房供应严重不足。一方面，1994年分税制改革后，地方政府的财政收入占全国财政总收入的比重逐年下降，但是支出却基本保持不变，导致地方政府没有能力也不愿意增加廉租住房的资金投入。另一方面，地方政府为缓解财政压力，快速回笼资金，积极推动公有住房出售，缺乏将公有住房转化为廉租住房的动力。再者，廉租住房建设用地实行划拨方式供应，在保护耕地、土地增量有限的情况下，土地优先供应商品住房及经济适用住房，对廉租住房建设用地缺乏供应动力。

　　在政策推动下，这一时期中国的住房市场取得了较快发展，人均居住面积由1997年的17.8平方米增加到2002年的22.8平方米，但是由于经济适用住房的错位及廉租住房的缺位导致并未形成市场经济体制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾并未得到解决。

　　市场发展期（住房保障产生期，2003-2006年）　　　为建立公开、公平、公正的土地资源配置新机制，2002年5月国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号），明确：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，通过现场竞价，由出价最高者取得土地使用权。2004年全国人大对《土地管理法》进行了再次修订，明确对土地征收或征用进行补偿，同时对补偿标准进行了规定。

　　2003年，国务院下发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发18号），提出：完善住房供应政策，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围，做好住房供应保障工作；各级政府加强住房保障职能，形成以财政预算资金为主的住房保障资金来源；继续推进公有住房出售，完善住房补贴制度，对直管公房和单位公房出售的净收益统筹用于住房补贴的发放。

　　2003年12月，建设部等部委联合出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（第120号令），对廉租住房保障方式、部门职责、资金来源和管理、廉租住房来源、税费优惠、工作程序等方面做出了明确的规定，其中资金主要由市、县地方财政预算安排以及住房公积金增值收益中提取的廉租住房补充资金。实际上是把廉租住房保障的责任全部放在了市县政府身上。2004年5月建设部等部委联合下发《经济适用住房管理办法》（建住房77号），明确责任、运作方式、定价、交易和管理等内容，但实质上是将经济适用住房的供应完全下放给地方政府。2005年7月建设部、民政部联合下发《城镇低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，该办法对廉租住房保障实施做出了明确的规定。至此，在中央政府的主导下，中国住房供应体系演变为以普通商品住房为主，同时提供具有保障性质的商品住房（经济适用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供应体系，初步建立起廉租住房和经济适用住房的住房保障制度。

　　2006年5月，国务院下发《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发37号），督促各城市尽快建立廉租住房保障制度。虽然截至2006年底，全国有512个城市建立了廉租住房制度，占全国657个城市的77.9%。但是这一时期的住房保障制度设计存在较大缺陷：一是住房保障制度缺乏约束力。廉租住房和经济适用住房制度均以部委文件形式出台，属于部门规章，且将责任全部归为地方政府，同时文件缺乏激励和处罚措施，对地方政府缺乏约束力。二是土地供应制度制约保障住房建设。随着住房市场的发展，土地成为稀缺资源，特别是实行招拍挂后，土地竞价导致地价高涨，土地出让金成为地方财政的主要收入来源之一，故而地方政府极力缩小廉租住房和经济适用住房建设用地规模，并且划拨的土地大都位于城市周边。三是保障资金来源缺乏。《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》明确资金以地方财政预算为主，中央财政基本没有投入，但是在分税制改革后，地方财政收入占全国总收入比重不断减少但支出比重却不断加大（到2004年，地方财政收入占全国财政总收入约为45%，但财政支出却占全国财政总支出的约72%），导致地方政府对廉租住房保障资金投入严重不足。四是经济适用住房保障对象不明确。虽然国发18号和《经济适用住房管理办法》均要求地方政府明确供应对象的收入标准，但是许多地方没有进行限定，而且在市场运作方式下政府对套型面积以及销售均听任开发企业做主，导致经济适用住房出现面积过大、价格较高、购买对象收入偏高等现象。五是继续推动公有住房出售。国发18号明确对非成套住房和权属有争议的公有住房，均可向职工出售，进一步减少政府和企业对公有住房的持有，也使得将“腾空的公有住房”作为廉租住房成为空话。基于以上原因，导致各地廉租住房投入严重不足，经济适用住房投资和供应逐年减少。

　　市场调控期（住房保障调整期，年至今）　　　2007年8月，为了推动城市住房保障制度，解决城市居民住房问题，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发24号），要求：一是建立健全城市廉租住房制度，2008年底所有县级以上城市低保家庭纳入廉租住房保障，做到应保尽保；增加中央财政对中西部地区廉租住房的支持力度；地方土地出让净收益的10%作为廉租住房保障资金。二是改进和规范经济适用住房制度，明确供应对象为城市低收入家庭，面积控制在60平方米左右；加强单位集资合作建房管理。三是通过城市棚户区改造，改善住房困难居民的住房状况，并解决农民工的住房问题。四是完善配套政策和工作机制，明确政策优惠、责任等内容。2007年8月，建设部印发《解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划编制指导意见》，要求各级政府将住房保障规划和年度计划报上级建设主管部门备案，并将年度计划纳入《政府工作报告》，向同级人大报告，同时将年度执行情况纳入省级政府对市县政府目标考核的内容。2007年10月，财政部印发《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》（财综57号）及《廉租住房保障资金管理办法》（财综64号）；2007年11月，建设部等部委联合印发《经济适用住房管理办法》（建住房238号）；同月建设部等部委又联合印发《廉租住房保障办法》。

　　至此，政府对城市住房保障制度进行了一次大的调整，将廉租住房保障对象由最低收入家庭逐步扩大到低收入家庭，将经济适用住房供应对象由中低收入家庭调低为低收入家庭，以期实现经济适用住房供应对象与廉租住房保障对象的衔接。但是，这种简单的对接导致两个无法覆盖的“夹心层”：一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又无能力购买经济适用住房的低收入住房困难群体；二是家庭收入既不允许购买经济适用住房又无能力购买普通商品住房的住房困难群体。2010年6月住建部等部委联合下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保87号），明确公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。供应公共租赁住房成为政府解决“夹心层”住房问题的重要手段，希望实现从低收入到高收入各个收入阶层住房供应的全覆盖。

　　　小结　　　通过对各时期中国城市住房制度演变的梳理，发现两个重要特征：一是在中国城市住房制度演变的过程中政府始终占据主导地位。一方面政府不断学习总结经验，引导城市住房制度的变迁。在计划经济时代政府学习“苏联模式”，通过接管、没收、社会主义改造、投资建设等方式建立起低租金实物配给的住房制度；在由计划经济向市场经济转轨期，政府通过总结实践经验以及学习新加坡等国家的经验，建立住房市场供应体系；在市场经济发展期，政府运用宏观政策理念，建立起廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、普通商品住房和高档住房的多层次住房供应体系。另一方面，政府通过自身改革来推动城镇住房制度演变，从1988年至2008年政府经历了5次大的机构改革，实现了由原来的政企不分到建设服务型政府的转变，政府从市场经济的参与者转变为市场调控者，并担负起住房保障的责任。二是交易费用型塑了城市住房制度变迁的路径。在实物配给阶段，住房成为“高投入、低产出”产品，住房的持有成本和建设成本让政府和企业不堪重负，政府只有采取公有住房出售及市场销售供应的方式降低财政负担；在住房制度市场化演变过程中，政府通过不断地制定和修改住房销售政策、土地供应政策、金融扶持政策等正式规则来改变城镇居民对住房市场的相对价格和偏好，降低了住房市场的交易成本，推动了住房市场的形成和发展；在住房市场发展阶段，政府通过建立廉租住房和经济适用住房的城市住房保障制度，降低住房困难群体获得住房的相对价格和偏好，解决他们的住房问题；在发现制度缺陷后，政府通过降低廉租住房制度和提高经济适用住房制度的交易费用，并通过公共租赁住房修正交易费用，构建起涵盖不同收入阶层的多层次住房供应体系实现不同收入阶层的家庭能够获得合适的住房目标。

中国城市住房保障制度的产生和变迁有其自身的特点：首先，中国的城市住房保障制度是由行政机构包括中央政府、地方政府以及其所属的政府部门独立构建的制度体系，政府成为制度的制定者、实施者和监督者，存在极高的衡量和实施成本。其次，中国的城市住房保障制度在中央政府与地方政府财政收支不平衡的责任和利益关系中构建并变迁。因此，由行政机构独立构建的城市住房保障制度框架，将不可避免地产生包括制度衡量和实施成本在内的交易费用极高的缺陷。

　　　缺乏政治规则的支持　　　纵观中国城市住房制度的演变以及随之产生的城市住房保障制度变迁，都是由行政机构独立主导的制度变迁，其核心是构建住房体制的市场化以及纠正市场失灵的政府干预，其推动制度演变的方式主要是行政机构及其职能部门发布的法规或部门规章。这实质上是住房市场经济规则层面的变化，而在中国住房制度以及住房保障制度的变迁中，立法层面的政治规则始终缺位，由此形成中央政府（及其职能部门）和地方政府（及其职能部门）成为住房保障政策制定和实施的唯一主体，而监督的方式主要是上级行政机构监督下级行政机构，势必产生：一是公民的基本住房权利缺乏立法保障，导致在制度框架中缺少有效支持；二是缺乏强有力的行政体制外的立法、司法和社会监督，导致住房保障制度在行政体制架构中独立运行，缺乏相应政治规则的约束和引导；三是责权利无法清晰地界定，产生中央政府与地方政府基于不同利益目标的非合作博弈，导致制度框架构建的交换的交易费用极高，最终将会导致政府失灵。

　　　缺乏对地方政府的激励机制　　　自1994年中国实行分税制财政管理体制以来，“地方政府已从传统的行政隶属关系中摆脱出来，具有了独立的政治和经济利益”，然而在事权与财权相结合原则下划分的收支责任则导致地方财政收入比重不断降低，而支出却在增加，地方政府只有依靠“以地生财”来弥补收不抵支的差额。据统计，2009年全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右。同时在以GDP的增长率作为考核地方官员政绩的主要指标激励下，更加重了地方政府对经营城市土地的依赖，最终导致地方政府由住房市场的干预者转变为既是干预者又是参与者。

　　中央政府主要通过政绩考核、行政问责以及责任审计的方式督促各级地方政府建立和完善住房保障制度，就地方政府所处的角色而言缺乏有效的激励手段；而地方政府的选择将对住房保障制度的变迁产生重要影响。

　　　缺乏广泛的社会参与　　　一般而言，中国城市住房保障制度的设计和实施环境明显缺乏社会参与的因素：其一，从中央政府文件以及建设部等各大部委发布的《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》等文件，明确政府及其职能部门既是住房保障政策的制定者，又是住房保障的实施者，还是制度实施的监管者，社会参与尚无任何法律规则可依。其二，从廉租住房的资金来源来看，各级政府的投入占据了绝对优势地位。根据国家审计署2010年11月17日公告，32个城市筹集廉租住房保障资金448.65亿元，其中：中央补助资金67.25亿元，占14.99%；从土地出让净收益和住房公积金增值收益中安排296.79亿元，占66.15%；地方各级财政安排52.47亿元，占11.70%；而其他渠道筹集32.14亿元，仅占7.16%，这其中还包括部分城市对廉租住房实行共有产权出售收回的资金。其三，从制度实施的方式来看，政府将保障性住房的建设和管理完全纳入政府的行政体系，由建设行政或住房保障部门或者国有企业实施，基本没有非营利组织的存在。其四，从政府对非营利组织的管理方式来看，政府要求非营利组织必须处于行政主管部门的监管之下，否则就会长期无法取得合法身份。由于缺乏有效的第三方实施即社会参与，中国的住房保障制度现阶段还处于人际关系化交换阶段，国家或政府将带来诸如效率低下、寻租以及高监管成本等高额的交易费用。

　　　缺乏有效的准入与退出机制　　　由于住房保障存在极大的利差和制度的不完善，住房保障的退出十分困难。首先，对于廉租住房而言，政府要求租金实行政府定价，由价格行政主管部门核定，具有一定的刚性；而在设计退出机制时则提出按照合同约定采取调整租金等方式处理，又给予了一定的弹性。由于租金核定和实施是不同的部门，这种灵活的租金调整机制容易导致部门扯皮而无法执行。其次，对于经济适用住房而言，政府明确购买满5年后可以上市交易，补交土地收益后取得完全产权；而在设计退出机制时，政府明确已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按合同约定回购。由于经济适用住房的购买价格与市场的住房价格形成巨大的利差，绝大多数家庭都会通过取得完全产权来规避政府的回购政策，也就是说经济适用住房的退出机制实际上根本不会产生效用。

　　　缺乏利于决策的信息收集体系　　　住房信息的收集与分析是制定合理公共政策和进行科学决策的重要依据，但是政府自1985年开展全国城镇房屋普查以来，直到2010年为止并未再次开展全国性的城镇房屋普查，各地缺乏现有的住房结构、房屋状况以及住房需求的准确数据。住房状况调查工作所需的成本并未纳入地方政府财政计划安排中，根本不能形成信息收集的体系，工作无法开展。由此在模糊数据基础之上建立的住房保障规划根本不能达到合理分析和科学决策的目的，而在此基础上构建的住房保障体系则缺乏针对性。　　

　构建政治规则层面上的住房保障制度框架　　　国家应在更高的政治规则层面保障公民的住房需求，通过立法保障公民的住房权利，尽快出台《住房法》，立法保障应该涵盖五个方面内容：一是按照不同的需求层次确认公民有选择合适住房的权利，同时赋予公民有自由表达住房需求的权利，通过制定保障公民住房权利的政治规则来降低公民获得合适住房的交换成本。二是通过立法明确人大、政府、司法、社会、公共组织和个人的责任和权利，降低住房保障制度的“依从成本”（意味着要有办法来识别那些违反规则的行为，衡量其违反的程度，并且能识别出是谁在违规）。三是按照事权与财权相对应的原则，明确中央政府与地方政府的责权利，在同一的立法目标下实现合作，降低制度的实施成本。四是推动政府职能转变，实现由政策制定、实施、监督三者合一到政策制定者的角色转变，同时推动非营利组织和私营部门积极参与住房保障制度的实施，提高效率。五是明确住房保障的资金来源、支出管理、政策措施，鼓励社会资本积极进入保障性住房供应体系。

　　　构建基于责任政府的激励机制　　　构建基于责任政府的激励机制，让地方政府真正成为服务大众的责任政府：一是改革政府官员政绩考核体系，将维护人民权益、关心群众疾苦、解决公共领域问题作为考核地方政府的主要内容，促使各级政府树立正确的政绩观。二是改变保障性住房建设用地以划拨方式的供应模式，变为以政府标准价出让供应，同时合理增加中央财政在住房保障领域的支出，增加部分用于支付廉租住房、公共租赁住房建设用地的土地出让价格，弥补部分地方政府因土地划拨方式供应而减少的土地收益。三是通过立法将土地出让金收益按比例建立全国性住房保障基金，以奖励项目建设的方式返还地方用于保障性住房建设。四是将保障性住房支出纳入地方各级人大的监管范围，对保障性住房支出的年度预算和决算实行单独审查并向社会公开。

　　　构建全社会广泛参与的第三方实施的非人际关系化交换　　　住房保障制度实施的关键就是对代理人的监管问题，政府因其具有纠正市场失灵的职能，如果再参与保障性住房的生产和供应环节将不可避免地导致对住房产权无法清晰界定，而监管和实施的成本将会非常高。因此在设计住房保障制度框架时应该向构建社会广泛参与的第三方实施的非人际关系化交换方向发展，改变政府既是规则制定者又是规则实施者的局面，从而降低实施和监督成本。一是将政府职责定位为住房保障政策的制定者和政策实施的指导者，由政府所属的行政主管部门负责。二是将现有的政府所属的实施机构如直管公房管理中心或廉租住房管理中心从政府职能部门剥离，成为住房保障制度的第三方实施机构，主要转变为两类互不隶属的社会非营利组织，一类为审查认定组织，负责组织社会广泛参与保障对象资格审查认定、保障方式确定工作；另一类为项目实施组织，负责保障性住房项目的建设和管理工作。三是在国家立法的鼓励下，个人、公共组织或私营部门组建非营利组织参与保障性住房项目的建设和管理。

　　　构建信息化管理平台规范准入退出机制　　　构建住房保障制度框架的主要目标是纠正住房市场失灵以及防止因政府职责缺位和效率低下而导致的政府失灵，其核心是通过公共财政政策实现国民收入的再分配，使不同收入阶层能够获得合适的住房。但是在保障性住房与市场住房之间由于政府的干预而形成巨大的利差，由此住房保障准入与退出的社会公平便成为制度框架构建的焦点。然而，交换双方信息的不对称对保证制度实施的公平将产生巨大影响，保证住房保障对象的信息完整性成为了社会公平的关键。随着信息技术的不断发展，整合构建完整的信息共享平台已完全可能实现，对降低住房保障制度的“依从成本”将产生积极影响。第一，通过构建涵盖劳动保障、税务、银行、证券、公安、民政、房产等部门信息共享的平台，实现对住房保障对象家庭的收入、资产和住房状况全面掌握，构建公平的资格准入机制。第二，构建针对不同收入、无房时间等因素的排队轮候机制，实现差别化的住房保障体系。第三，运用价格机制规范保障性住房的退出机制，一是对已享受廉租住房保障的家庭在收入提高后实行逐步调高租金的方式或逐步减少租赁补贴，直到租金调整为市场租金或停发补贴；二是对经济适用住房方式保障的家庭在购买其他住房后实行由保障实施机构折价回购方式退出保障，回购的住房由保障实施机构向其他符合条件的家庭出租或出售；三是公共租赁住房的租金按略低于市场租金标准确定，为市场租金的80%～90%，一旦公共租赁住房保障对象通过市场购房便执行市场租金直到承租人退出；四是对租赁型保障对象在保障期间购买市场住房的给予一次性购房补贴，在承租人退出该房后才将购房补贴拨付售房企业，保障对象将补贴购买的市场住房再次上市交易时，必须将购房补贴款退还政府，同时按购房时补贴款所占比率提取售房时所获取的利润。

　　　构建科学的信息收集体系　　　全国房屋普查所涵盖的信息非常广泛，从城镇到农村，内容包括房屋状况、居住状况、产权人及家庭情况等，同时由于城市的发展，房屋基本信息变更迅速，增加了信息收集的难度。构建科学的信息收集体系不仅可以增加信息的准确度，还可以提高信息收集的效率，对分析和制定住房公共政策极为重要。首先，明确组织机构，将全国房屋普查工作纳入到行政机构的重要日常职能。其次，固定房屋普查时间，将房屋普查工作常态化，一是在国家制定五年规划的前一年开展全国性的房屋普查工作，为制定下一个住房建设及住房保障五年规划提供准确的决策数据；二是其他年份通过抽样调查修正数据，为制定年度住房保障计划和保障性住房土地利用计划提供依据。再次，建立以社区、村委会为基础的房屋档案信息系统，对住房情况及时修改更新。最后，对所有竣工的新建房屋由建设部门提供统一编号的“身份证明”，并通过网络建立新建房屋信息系统，便于查询和管理。