海绵城市

A.让城市像海绵一样

海绵城市是一种形象的表述，国际通用术语为“低影响开发雨水系统构建”，指的是城市像海绵一样，有降雨时能够就地或就近“吸收、存蓄、渗透、净化”径流雨水，补充地下水，调节水循环；在干旱缺水时有条件将蓄存的水“释放”出来并加以利用，从而让水在城市中的迁移活动更加“自然”。

海绵城市以建筑与小区、城市道路、绿地与广场、湖泊水系等建设为载体，通过渗、滞、蓄、净、用、排等多种生态化技术，实现对雨水的自然积存、渗透、净化功能。因此，作为一种新的城市发展理念，海绵城市突破了传统“以排为主”的雨水管理模式，强调采用“低影响开发”（Low Impact Development，LID）理念整合城市雨洪资源，建立新的城市发展模式，实现资源与环境协调发展的目标。

广义讲，海绵城市是指山、水、林、田、湖、城这一生命共同体具有良好的生态机能，能够实现城市的自然循环、自然平衡和有序发展；狭义讲，海绵城市是指能够对雨水径流总量、峰值流量和径流污染进行控制的管理系统，特别是针对分散、小规模的源头初期雨水控制系统。

传统城市建设模式主要依靠管渠、泵站等“灰色设施”来组织排放径流雨水，以“快速排除”和“末端集中”控制为主要规划设计理念；而海绵城市则强调优先利用植草沟、雨水花园、下沉式绿地等“绿色”措施来组织排放径流雨水，以“慢排缓释”和“源头分散”控制为主要规划设计理念。

B.治疗“城市病”的良方

高速发展的城镇化在带来经济繁荣的同时，也带来一系列的生态环境问题。例如，城市超负荷运转，建设开发强度高，硬质铺装多，从而改变了原本自然的下垫面条件；此外，建筑、道路、地面等设施的建设导致下垫面过度硬化，增加了城市的热岛效应、雨岛效应，改变了城市原有自然生态本底和水文特征，使水资源自然滞蓄能力锐减。调查显示：城市地区70%以上的降雨形成径流被排放，雨水资源流失、径流污染增加、城市内涝灾害频发，严重影响了人们生活和城市的有序运行。为了解决这一系列问题，海绵城市应运而生，成为解决这些问题的一剂良方。

研究表明，屋顶绿化、雨水蓄渗、下凹式绿地、透水铺装地面、生物滞留池等低影响开发设施对综合雨水径流大小有一定影响，可以减少进入管道的雨水量；大面积透水铺装及下凹式绿地等雨水控制和利用措施对小区综合径流的削减作用也十分明显，尤其在低重现期时效果更明显。通过上述手段，海绵城市可以有效地控制水污染，削减雨水峰值流量，降低内涝风险；同时涵养水资源，补充城市地下水，促进水循环，保护和恢复自然生态系统。为此，要转变过去末端治理的传统观念，通过“渗透、滞流、蓄存、净化、利用、排放”等多种手段和措施，全过程地管理雨水，实现综合、生态排水，实现城市的可持续发展。

C.“低影响开发”与海绵城市

发达国家在城镇化进程中，也曾出现过水体严重污染、内涝灾害频发，生态环境恶化等类似情况。一些国家通过实施雨水的综合管理，在20世纪90年代初就提出“低影响开发”的理念，即在人工系统的开发建设活动中尽可能减少对自然生态系统的冲击和破坏。低影响开发的方法包括储存、下渗、蒸发、滞留，以削减地表径流，促进地下水补充，通过分散、小规模的源头控制机制和设计技术，达到对暴雨径流和污染的控制，从而使开发区域尽量接近于开发前的自然水文循环状态。

基于以上理念，英国提出“可持续排水系统（Sustainable Drainage Systems）”的概念，其基本原理是模仿自然过程，先存蓄雨水然后缓慢释放，促进雨水下渗，并运用设计技术过滤污染物，控制流速，创造宜人的环境。澳大利亚提出“水敏感城市设计（Water Sensitive Urban Design）”的思路，在城市开发中保护水质，将雨水处理与景观设计相结合，降低雨水径流量和峰值流量。其实质是将雨水从源头上进行收集、控制，减少暴雨径流与水资源浪费，不失为一种新型节水技术。此外，德国、新西兰等国家也基于雨水管理提出了相应的低影响开发措施。

中国在城市建设和治水方面参照了上述国家的经验，并结合本国城镇化的特色，强调绿色、低影响开发和可持续发展等理念。例如，采用源头削减、过程控制、末端处理的方法，降低雨水径流量和高峰流量，以减少对下游受纳水体的冲击；保证透水地面比例，使土地开发时能最大限度地保持原有的自然水文特征和生态系统；此外，通过工程或非工程措施，实现防治内涝灾害、控制面源污染、提高雨水利用程度等。

D.让“海绵体”充分发挥作用

建海绵城市就要有“海绵体”。城市“海绵体”既包括河、湖、池塘等水系，也包括绿地、花园、可渗透路面这样的城市配套设施。雨水通过这些“海绵体”下渗、滞蓄、净化、回用，最后剩余部分径流通过管网、泵站外排，从而可有效提高城市排水系统的标准，缓减城市内涝的压力。

建设海绵城市，关键在于不断提高“海绵体”的规模和质量。

一方面，原有的“海绵体”要有效保护。过去，城市建设追求用地一马平川，往往会填湖平壑。根据2014年11月住房和城乡建设部印发的《海绵城市建设技术指南》，各地应最大限度地保护原有的河湖、湿地、坑塘、沟渠等“海绵体”不受开发活动的影响；受到破坏的“海绵体”也应通过综合运用物理、生物和生态等手段逐步修复，并维持一定比例的生态空间。

另一方面，有条件的还应新建一定规模的“海绵体”。根据《指南》，海绵城市建设要以城市建筑、小区、道路、绿地与广场等建设为载体。比如让城市屋顶“绿”起来，“绿色”屋顶在滞留雨水的同时还起到节能减排、缓解热岛效应的功效。道路、广场可以采用透水铺装，特别是城市中的绿地应充分“沉下去”。

要实现海绵城市的建设理念，就要遵循生态优先的原则，将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化。

我国出台相关文件明确“路线图”和“时间表”，住建部门拟订技术指南，中央财政支持海绵城市建设试点工作，一系列政策措施的出台和制度创新为海绵城市建设顺利推进起到重要支撑作用。

2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，要求通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。2016年2月，财政部、住房城乡建设部、水利部启动2016年中央财政支持海绵城市建设试点工作。

我国16个城市开展了海绵城市建设试点，并获得财政资金支持。除了试点城市之外，全国130多个城市制定了海绵城市建设方案，江苏、安徽、辽宁等省还要求在全省范围内推进海绵城市建设。

问：海绵城市能给公众生活带来哪些改变？

答：建设海绵城市有很多好处。第一，涵养了地下水，补充了地下水的不足；第二，净化了水质；第三，还可以改善微气候。

问：建设海绵城市，说白了不就是挖排水沟、铺绿地吗？

答：海绵城市的建设是个系统工程，不是单纯地挖几条排水沟、建几处景观。首先要做好顶层设计，因城、因地而异；其次，社会各界应达成共识，认识建设的重要性和艰巨性；最后，在技术和方法上创新，不能简单地套用或复制某一固定模式。

问：对于老旧城区占比较大的城市，建设海绵城市是否现实？

答：相对新城区，老旧城区确实面临空间条件有限、改造难度大等问题。但相比建设大型地下调蓄池、大规模改造雨水管线等方案，多添置一些“海绵体”反而更可行。例如，设计建设过程中，既有的老旧建筑可通过雨水管断接技术，利用社区内部的花坛、绿地等空间布置雨水花园、下沉式绿地。

问：建成海绵城市后，城市原有的大排水系统岂不没有用处了？

答：单纯依靠绿色基础设施建设解决“城市看海”问题并不现实。遇到大暴雨时，雨水根本来不及下渗，若没有管渠系统的快速排放，城市还是会面临内涝问题。因此，雨水来临时，首先是城市海绵体发挥作用，等到海绵体饱和，就需要传统的管渠系统来发挥作用。因此，海绵城市对大排水系统不是取代，而是一种补充。

国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见

国办发〔2015〕75号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）和《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发〔2013〕23号）印发以来，各有关方面积极贯彻新型城镇化和水安全战略有关要求，有序推进海绵城市建设试点，在有效防治城市内涝、保障城市生态安全等方面取得了积极成效。为加快推进海绵城市建设，修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展，经国务院同意，现提出以下意见：

一、总体要求

（一）工作目标。通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

（二）基本原则。

坚持生态为本、自然循环。充分发挥山水林田湖等原始地形地貌对降雨的积存作用，充分发挥植被、土壤等自然下垫面对雨水的渗透作用，充分发挥湿地、水体等对水质的自然净化作用，努力实现城市水体的自然循环。

坚持规划引领、统筹推进。因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标，科学编制和严格实施相关规划，完善技术标准规范。统筹发挥自然生态功能和人工干预功能，实施源头减排、过程控制、系统治理，切实提高城市排水、防涝、防洪和防灾减灾能力。

坚持政府引导、社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大政策支持力度，营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

二、加强规划引领

（三）科学编制规划。编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，要将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标。划定城市蓝线时，要充分考虑自然生态空间格局。建立区域雨水排放管理制度，明确区域排放总量，不得违规超排。

（四）严格实施规划。将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，保持雨水径流特征在城市开发建设前后大体一致。在建设工程施工图审查、施工许可等环节，要将海绵城市相关工程措施作为重点审查内容；工程竣工验收报告中，应当写明海绵城市相关工程措施的落实情况，提交备案机关。

（五）完善标准规范。抓紧修订完善与海绵城市建设相关的标准规范，突出海绵城市建设的关键性内容和技术性要求。要结合海绵城市建设的目标和要求编制相关工程建设标准图集和技术导则，指导海绵城市建设。

三、统筹有序建设

（六）统筹推进新老城区海绵城市建设。从2015年起，全国各城市新区、各类园区、成片开发区要全面落实海绵城市建设要求。老城区要结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等，以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，推进区域整体治理，逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解。各地要建立海绵城市建设工程项目储备制度，编制项目滚动规划和年度建设计划，避免大拆大建。

（七）推进海绵型建筑和相关基础设施建设。推广海绵型建筑与小区，因地制宜采取屋顶绿化、雨水调蓄与收集利用、微地形等措施，提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力。推进海绵型道路与广场建设，改变雨水快排、直排的传统做法，增强道路绿化带对雨水的消纳功能，在非机动车道、人行道、停车场、广场等扩大使用透水铺装，推行道路与广场雨水的收集、净化和利用，减轻对市政排水系统的压力。大力推进城市排水防涝设施的达标建设，加快改造和消除城市易涝点；实施雨污分流，控制初期雨水污染，排入自然水体的雨水须经过岸线净化；加快建设和改造沿岸截流干管，控制渗漏和合流制污水溢流污染。结合雨水利用、排水防涝等要求，科学布局建设雨水调蓄设施。

（八）推进公园绿地建设和自然生态修复。推广海绵型公园和绿地，通过建设雨水花园、下凹式绿地、人工湿地等措施，增强公园和绿地系统的城市海绵体功能，消纳自身雨水，并为蓄滞周边区域雨水提供空间。加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复，禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为。恢复和保持河湖水系的自然连通，构建城市良性水循环系统，逐步改善水环境质量。加强河道系统整治，因势利导改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，实施生态修复，营造多样性生物生存环境。

四、完善支持政策

（九）创新建设运营机制。区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。强化合同管理，严格绩效考核并按效付费。鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。

（十）加大政府投入。中央财政要发挥“四两拨千斤”的作用，通过现有渠道统筹安排资金予以支持，积极引导海绵城市建设。地方各级人民政府要进一步加大海绵城市建设资金投入，省级人民政府要加强海绵城市建设资金的统筹，城市人民政府要在中期财政规划和年度建设计划中优先安排海绵城市建设项目，并纳入地方政府采购范围。

（十一）完善融资支持。各有关方面要将海绵城市建设作为重点支持的民生工程，充分发挥开发性、政策性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对海绵城市建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，对海绵城市建设提供中长期信贷支持，积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。将海绵城市建设中符合条件的项目列入专项建设基金支持范围。支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等募集资金，用于海绵城市建设项目。

五、抓好组织落实

城市人民政府是海绵城市建设的责任主体，要把海绵城市建设提上重要日程，完善工作机制，统筹规划建设，抓紧启动实施，增强海绵城市建设的整体性和系统性，做到“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。住房城乡建设部要会同有关部门督促指导各地做好海绵城市建设工作，继续抓好海绵城市建设试点，尽快形成一批可推广、可复制的示范项目，经验成熟后及时总结宣传、有效推开；发展改革委要加大专项建设基金对海绵城市建设的支持力度；财政部要积极推进PPP模式，并对海绵城市建设给予必要资金支持；水利部要加强对海绵城市建设中水利工作的指导和监督。各有关部门要按照职责分工，各司其职，密切配合，共同做好海绵城市建设相关工作。

国务院办公厅

2015年10月11日

（此件公开发布）

2016年4月27日，据财政部网站消息，财政部、住房城乡建设部、水利部日前公示2016年中央财政支持海绵城市建设试点城市名单，排名前14位的城市分别为，北京市、天津市、大连市、上海市、宁波市、福州市、青岛市、珠海市、深圳市、三亚市、玉溪市、庆阳市、西宁市和固原市。