基本医疗卫生制度

2009年4月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）以及国务院印发的《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009―2011年）》（以下简称《实施方案》）公布。党的十七大报告强调健康是人全面发展的基础，并且把“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”作为建设和谐社会的重要目标。

2010年5月28日，中共中央政治局,就世界医药卫生发展趋势和我国医药卫生体制改革问题进行第二十次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调，医药卫生事业关系亿万人民健康，关系千家万户幸福，关系经济发展和社会和谐，关系国家前途和民族未来，是一个十分重大的民生问题。建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，是党和政府义不容辞的责任，是保障和改善民生、促进人的全面发展的必然要求，是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的重要任务。

2012年07月，国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，国家建立基本医疗卫生制度，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，切实保障人民群众身体健康。

“按照人人享有基本医疗卫生服务的目标要求，规划在公共卫生服务、医疗服务、药品供应和安全保障以及基本医疗保险等方面提出了一系列的政策措施。”卫生部规划财务司司长李斌说，“基本医疗卫生制度会让‘十二五’健康之路越走越宽广。”

按照保基本、强基层、建机制的要求，增加财政投入，深化医药卫生体制改革，建立健全基本医疗卫生制度，加快医疗卫生事业发展，优先满足群众基本医疗卫生需求。

第一节　加强公共卫生服务体系建设

完善重大疾病防控等专业公共卫生服务网络。逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准，扩大国家基本公共卫生服务项目，实施重大公共卫生服务专项，积极预防重大传染病、慢性病、职业病、地方病和精神疾病，提高重大突发公共卫生事件处置能力。逐步建立农村医疗急救网络。普及健康教育，实施国民健康行动计划。全面推行公共场所禁烟。70％以上的城乡居民建立电子健康档案。孕产妇死亡率降到22／10万，婴儿死亡率降到12‰。

第二节　加强城乡医疗服务体系建设

加强以县医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建设，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜。大力推进基层医疗卫生机构综合改革，建立多渠道补偿机制，形成新的运行机制。加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，完善鼓励全科医生长期在基层服务政策，每万人口全科医师数达到2人。加快推行分级诊疗、双向转诊制度，形成各类城市医院和基层医疗机构分工协作格局。完善区域卫生规划，鼓励和引导社会资本举办医疗机构，放宽社会资本和外资举办医疗机构的准入范围，形成多元办医格局。

第三节　健全医疗保障体系

健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，进一步完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度。逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平并缩小差距。提高城镇职工医保、城镇居民医保、新农合最高支付限额和住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。做好各项制度间的衔接，整合经办资源，逐步提高统筹层次，加快实现医保关系转移接续和医疗费用异地就医结算。全面推进基本医疗费用即时结算，改革付费方式。积极发展商业健康保险，完善补充医疗保险制度。

第四节　完善药品供应保障体系

建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系。基层医疗卫生机构全面实施国家基本药物制度，其他医疗卫生机构逐步实现全面配备、优先使用基本药物。建立基本药物目录动态调整机制，完善价格形成机制和动态调整机制。提高基本药物实际报销水平。加强药品生产管理，整顿药品流通秩序，规范药品集中采购和医疗机构合理用药。

第五节　积极稳妥推进公立医院改革

坚持公立医院的公益性质，积极探索政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的有效形式。推进现代医院管理制度，建立科学合理的用人机制和分配制度。改革公立医院补偿机制，积极推进支付方式改革。以病人为中心大力改进公立医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，改善医患关系，方便群众就医。推进注册医师多点执业，建立住院医师规范化培训制度。注重调动医务人员积极性。

第六节　支持中医药事业发展

坚持中西医并重，发展中医医疗和预防保健服务，推进中医药继承与创新，重视民族医药发展。发展中医药教育，加强中医医疗机构和中医药人才队伍建设。加强中药资源保护、研究开发和合理利用，推进质量认证和标准建设。医疗保障政策和基本药物政策要鼓励中医药服务的提供和使用。

基本医疗卫生制度主要由医药卫生四大体系、八项支撑组成，四大体系是指建设公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，构建我国的基本医疗卫生制度。八项支撑就是完善医药卫生管理、运行、投入、价格、监管、科技与人才体制机制、信息、法制的建设，保障四大体系有效规范运转。 

1、公共卫生服务体系

建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务医学教育网|搜集整理。 

2、医疗服务体系

坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，大力发展农村医疗卫生服务体系，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，健全各类医院的功能和职责，建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制，充分发挥中医药（民族医药）的作用，建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。 

3、医疗保障体系

建立和完善城镇职工基本医疗保险（以下简称城镇职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）、新型农村合作医疗（以下简称新农合）和城乡医疗救助制度，做好各项制度之间的衔接，积极发展商业健康保险。 

4、药品供应保障体系

建立国家基本药物制度，规范药品生产流通。加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。

加快建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，是深化医药卫生体制改革的主要任务。要全面加强公共卫生服务体系建设，建立健全疾病预防控制、健康教育等专业公共卫生服务网络。要进一步完善医疗服务体系，大力发展农村医疗卫生服务体系，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。要加快建设医疗保障体系，坚持广覆盖、保基本、可持续原则，加快建立和完善覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。要加快建立健全药品供应保障体系，坚持中西医并重，保障群众安全用药。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》突出了“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”这一核心理念，把基本医疗卫生服务定位为医疗卫生服务中最基本、最核心的部分，并将其作为政府的基本职责由政府主导并负最终责任。 

按照这个原则，规划明确了“十二五”时期基本医疗卫生服务的范围，政府将提供基本公共卫生服务、重大公共卫生专项、基本药物及药品安全等4个方面的基本医疗卫生服务。

基本医疗卫生服务具体包括为城乡居民免费提供居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压等慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管等国家基本公共卫生服务；实施国家免疫规划，艾滋病和结核病、血吸虫病等重大传染病防治，农村妇女住院分娩补助、适龄妇女宫颈癌乳腺癌检查等重大公共卫生项目；实施国家基本药物制度，基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，并实行零差率销售；为公众安全用药提供保障，确保药品质量和安全。

此外，在基本医疗保障方面，“十二五”时期，政府将为职工提供职工基本医疗保险，为农村居民提供新型农村合作医疗，为城镇居民提供城镇居民基本医疗保险。

提出基本公共服务的国家基本标准，也是规划的一大亮点。

规划从服务对象、保障标准、支出责任及覆盖水平等4个方面，对居民健康档案等10项基本公共卫生服务，药品供应和安全保障，以及职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险等共15个基本医疗卫生服务项目的基本标准进行了设计，提出了基本医疗卫生服务的基本要求，明确了基本医疗卫生服务的工作目标。

为保证规划各项目标任务的实施，规划提出实施公共卫生服务体系建设工程、医疗服务体系建设工程、全科医生培养计划、医药卫生信息化建设工程、药品安全保障基础设施建设工程等一批基本医疗卫生服务保障工程。李斌认为，这一系列保障工程将为基本医疗卫生服务供给提供有力支撑。

根据规划，公共卫生服务体系建设工程重点改善卫生监督、精神卫生、农村应急救治、食品安全等专业公共卫生服务机构基础设施条件；医疗服务体系建设工程推进基层医疗卫生机构标准化建设，提高县级医院(含中医医院)服务能力，加强省级妇儿专科医院、边远地区市(地)级综合医院、县级中医医院建设，使每个地级市都至少有一所综合医院达到三级医院水平，每个县(市、区)都至少有一所医院达到二级甲等医院水平。

全科医生培养计划将通过转岗培训和规范化培训等多种途径培养15万名全科医生；医药卫生信息化建设工程构建三级医院与县级医院远程医疗系统，加快公立医院信息化步伐；药品安全保障基础设施建设工程改善省、市(地)两级药品检验机构实验室条件，重点提升检验检测、认证检查和不良反应检测等药品安全技术支撑能力。

此外，规划还围绕促进城乡区域基本公共服务均等化、增强公共财政保障能力、创新供给模式以及规划实施等方面提出了一系列政策措施，为规划的实施提供保障。

我国深化医药卫生体制改革的总体目标是，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。理解这一目标要把握三点：

首先，“基本医疗卫生制度”的含义是我国关于医疗卫生的基本制度，而不仅仅指关于基本医疗卫生服务的制度。《意见》不仅阐述了近期重点抓好的基本医疗保障制度、基层医疗卫生服务体系、基本药物制度建设、基本公共卫生服务均等化等内容，同时明确了包含医疗卫生服务提供、筹资保障、药品供应体系，管理、运行、投入、价格、监管机制，以及科技、人才、信息和法制建设等在内的医药卫生体系等方面的工作要求。

其次，基本医疗卫生制度是分阶段渐进式建立的，实现这一目标不仅要贯穿最近三年的工作，也要贯穿到深化医药卫生体制改革的长期探索过程。我国社会主义初级阶段的基本国情、医疗卫生领域本身的复杂性，以及医疗卫生关系到所有人的切身利益，决定了医改的长期性和渐进性。《意见》明确了两个阶段：第一阶段用三年时间，到2011年在全国初步建立基本医疗卫生制度框架，也就是《实施方案》确定重点抓好的五项改革；第二阶段是到2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。

第三，近期改革的重点突出基本、基础和基层这“三基”，但并不意味着提供的医疗卫生服务内容都是低水平、低层次的。从《实施方案》的具体规划可以看出，这些是根据我国当前经济发展水平以及居民健康状况，针对当前急需解决的问题制定的政策和措施，“三基”的内容和层次，是可以随着经济发展而不断丰富的。

我国基本医疗卫生制度的创新性，主要体现在如下几个方面：在历史上有开创性，在国际上有进步性，在理念上有先进性，在框架上有整体性，在保障模式上有特殊性，在视野上有前瞻性。

从历史上看，这是我国第一次明确在制度上保障人民健康，从“基本制度”的高度规划医疗卫生事业。作为公共品的制度，必然覆盖全民、公平享有，而且制度一旦确立，就是长期稳定的，不随一时一事的情境而变化，不随人们的注意力和兴趣而变化。新中国成立以来，我国卫生事业取得了突出成就，但是许多行之有效的做法没有以基本制度的形式固定下来，也没有实现全民覆盖。医疗卫生和人民健康工作的重要性经常发生变化，有时需要给其他工作让路；在投入、监管等方面没有形成稳定的机制；医疗保障措施往往着眼于部分人群，城乡之间、地区之间、阶层之间的不公平性比较突出。“建立基本医疗卫生制度”这一任务的提出和落实，使医疗卫生工作有了制度化的保障，为医疗卫生事业的长远发展和全民平等共享医疗卫生福利确立了制度基础，对医疗卫生工作具有划时代的里程碑意义。

从国际上看，我国的“基本医疗卫生制度”既借鉴又超越了许多国家的经验，实现了跨越式发展。目前，医疗卫生体系比较完善的主要是发达国家。而一些正在进行医疗卫生改革的发展中国家，通常只是从医疗卫生体制的某一或者某些方面入手。而我国要建设的“基本医疗卫生制度”，是包括公共卫生和医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系、医疗卫生机构管理体制和运行机制在内的综合性制度。我们对医疗卫生体系进行了整体设计，各个领域和环节的建设和改革同时开展，既借鉴了国内外的历史经验，又注意到了国际医疗卫生体制的前沿领域（如健康信息系统），实现了跨越式的发展。

从理念上看，“基本医疗卫生制度”的提出，体现了我们对科学发展观和医疗卫生自身规律的认识有了重大进步。在科学发展观指导下，深刻总结了以往的卫生事业发展，回答了为什么要维护健康、怎样维护健康的重大问题；认识到了健康是人全面发展的基础，维护和促进人民健康，是落实“以人为本”最直接的体现；认识到了健康既是发展的动力，也是发展的目的，不能以牺牲人民健康换取一时的经济增长；认识到了医疗卫生领域和一般竞争性领域有本质区别，医疗机构和企业的运行机制、管理方式有本质区别，患者的医疗行为和消费者的普通购物行为有本质区别；在改革的基本原则上，明确强调坚持公平与效率的统一。

从制度框架上看，“基本医疗卫生制度”比过去更加强调综合性和统筹兼顾，避免了“头疼医头、脚疼医脚”。医疗卫生事业的目标是多重的，公共卫生体系保障人们“不生病、少生病、不生大病”；医疗卫生服务体系和基本药物制度保障人们“看好病、少花钱”；医疗保障体系帮助人们分散大病带来的经济负担。这几个体系相互支持、相互配合。过去的一些改革措施，往往侧重于其中一个体系、一个领域的改革，成效有限。“基本医疗卫生制度”的提出，表明我们认识到医疗卫生目标的多重性和系统的复杂性，用统筹兼顾的思路来规划医药卫生体制的改革。

从医疗保障的模式上看，“基本医疗卫生制度”体现了保障模式的创新，实现了服务保障和财务保障的并重，即通常所说的“补供方”和“补需方”并重。有观点认为，政府只需要举办社会医疗保险，就可以实现对居民的医疗保障。但这只是实现了“得病有保障”，实践表明，如果不通过增加投入和加强管理等措施完善医疗卫生服务体系，就无法实现“看病更方便”、“治病少花钱”。“基本医疗卫生制度”明确把基本医疗服务和基本医疗保障并列起来，体现了对这两者关系的正确认识，同时也是根据我国当前医疗保障和医疗服务体系发展现状作出的务实选择。

从规划的视野上看，“基本医疗卫生制度”还是一个远近结合的制度，既着眼于近期措施的可操作性，解决当前紧迫问题，又前瞻性地为应对将来的风险作出了安排。近三年，主要通过五项重点改革缓解群众最关心的“看病难、看病贵”问题，突出“基本、基础和基层”，提高医疗服务的可及性，降低居民的医疗负担。从长期来看，随着工业化、城市化、国际化和人口老龄化的发展，我国居民的健康问题还面临重大挑战，我国也面临医疗卫生费用过快增长，超过社会承受能力的风险。13亿人民的健康，如果只靠看病吃药、只靠扩大医疗服务的供给来解决，可能永远无法满足，也不可持续。必须预防为主，“先发制人”，从源头上降低疾病风险，保障人民“不生病、少生病、少生大病”。“基本医疗卫生制度”借鉴了我国过去医疗卫生事业发展的历史经验，把公共卫生服务置于重要位置，这是认识上的进一步深化。

我国之所以有信心提出并实施基本医疗卫生制度这一重大创新，源于深厚的理论和实践基础，以及制度优势。

首先，科学发展观的提出，为这一创新奠定了理论基础。医疗卫生制度是现代国家的重要制度，关系到千家万户的幸福，医疗卫生制度，在一定程度上体现了一国的社会性质、执政理念和社会思潮。科学发展观的提出，“以人为本”理念的落实，推动了我国社会经济发展模式的转变，也对社会思潮产生了重要影响。在这次史无前例的金融危机中，我国和世界其他国家及地区都面临着转变经济社会发展方式、探索新的发展道路的重大机遇，促使我们反思西方国家过去几十年所走道路的缺陷，重新认识发展的目标是什么，政府的责任是什么，这些都为建立基本医疗卫生制度创造了有利的政治环境。

其次，我国的历史经验和近年来各地的探索，为这一创新奠定了实践基础。新中国成立以来，在经济发展水平不高的情况下，人民健康水平跃升到发展中国家的领先水平，一些指标达到了发达国家水平，其主要经验，集中体现在党和政府制定的“预防为主、面向广大人民群众、以农村为重点、中西医并重”的卫生工作方针。这次提出的基本医疗卫生制度建设的目标，在新的形势下继续继承和发展了这几条基本方针。同时，全国各地近年来开展的各种形式的医疗卫生改革探索，积累了很多行之有效的经验和引以为鉴的教训，为这次医改方案的设计提供了可靠的参考。

第三，我国的制度优势，是实现这一创新的制度保障。医疗卫生改革是复杂的社会系统工程，需要集中力量，顶层设计，统筹兼顾。我国的制度优势，有利于从维护人民健康的目标出发，在整体设计的基础上，调动各方面的积极性，统筹推进各个体系的建设，用较短的时间，取得成效，让老百姓得实惠。

正如《意见》指出的，深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国人口多、人均收入水平低，城乡、区域差异大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务。基本医疗卫生制度的提出，已经明确了医药卫生体制改革的方向和框架，为建立中国特色医药卫生体制奠定了坚实基础。我们期待着，人人享有基本医疗卫生服务的目标能够早日实现。

2015年3月5日，在作2015年工作总体部署时，李克强谈到，加快健全基本医疗卫生制度。完善城乡居民基本医保，财政补助标准由每人每年320元提高到380元，基本实现居民医疗费用省内直接结算，稳步推行退休人员医疗费用跨省直接结算。全面实施城乡居民大病保险制度。深化基层医疗卫生机构综合改革，加强全科医生制度建设，完善分级诊疗体系。全面推开县级公立医院综合改革，在100个地级以上城市进行公立医院改革试点，破除以药补医，降低虚高药价，合理调整医疗服务价格，通过医保支付等方式平衡费用，努力减轻群众负担。