联合国气候变化谈判

自20世纪80年代开始，包括政府间气候变化专家委员会（IPCC）所作的5次评估报告在内的科学研究表明，人类社会自1750工业革命以来，由于大量使用化石燃料排放CO2等温室气体，致使全球气候变暖，且20世纪中叶以来更有进一步加剧的趋势。气候变化导致海平面上升、海洋酸化、冰川融化、洪涝、干旱、海啸等自然灾害频发、生物多样性受损等不良影响，对自然生态系统和社会经济系统均可能产生巨大影响，严重威胁整个人类社会的现实安全和可持续发展。对此，单靠一个或几个国家是没有能力有效解决的，需要世界各国携手共对。

为共同应对气候变化这一全球性环境问题，国际社会早在1992年就缔结了《联合国气候变化框架公约》，并于1997年第三届缔约方会议签订了《京都议定书》。然而，毕竟不同国家对温室气体排放有着不同的历史和现实贡献，气候变化对不同国家也有着不同影响，而不同国家又处于各不相同的发展阶段、面临不同的国家任务，世界各国基于本国的具体国情和各自的国际地位，对气候变化的态度和响应并不一致。因此，气候变化应对问题已经不仅仅是一个环保问题，还是一个政治问题，更是一个发展问题。依此而言，对于气候变化这一全球性公共环境问题，其国际谈判势必面临千种情况和万重诉求，不可避免地遭遇各种阻力和困境重重。

是使“大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”。自上世纪90年代以来，各方就一直为此努力，并制定了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》。《公约》是气候变化谈判的总体框架，《议定书》则是第一份具有法律效力的气候法案。

《议定书》规定了发达国家在第一承诺期（2008年至2012年）内的减排指标。2007年，各方在印度尼西亚巴厘岛签署了“巴厘路线图”，期望能在路线图指引下走向2009年12月的哥本哈根会议，为《京都议定书》第一承诺期到期后发达国家减排等问题做出新安排。联合国政府间气候变化专业委员会及其评估报告。

从1992年启动气候谈判以来，气候谈判总体呈现发达国家和发展中国家两大阵营对立的格局，这种格局目前尚未发生重大变化。但与此同时，全球温室气体排放格局却发生了相当大的变化。根据国际能源署的相关报告，1990年全球化石能源总排放约为201亿吨二氧化碳当量，其中，发达国家占68%，发展中国家占32%；2008年全球化石能源总排放为284亿吨二氧化碳当量，其中，发达国家占51%，发展中国家占49%。从国别看，到2000年，25个主要排放国排放量约占全球总排放量的83%，其中，美国、中国、欧盟、印度、俄罗斯合计约占全球总排放量的60%。中国在1992年的排放量约占全球的11%，2008年则占全球的23%，位居世界第一。从排放趋势看，发达国家历史排放量多，当前和未来排放量总体呈下降趋势；发展中国家历史排放量少、当前和未来呈增加趋势。全球排放格局的变化，在很大程度上导致了发达国家和发展中国家在谁先减排、减多少、怎样减，以及如何提供资金、提供气候友好型技术支持发展中国家减缓等问题上，展开了激烈争论，短期内很难达成一致，并进一步导致了发达国家和发展中国家两大阵营内部谈判力量的分化组合。

1992年《联合国气候变化框架公约》诞生

为了促使各国共同应对气候变暖，在1990年IPCC发布了第一次气候变化评估报告后不久，1990年12月21日，第45届联合国大会通过第212号决议，决定设立气候变化框架公约政府间谈判委员会。这个委员会成立后共举行了6次谈判，1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》），同年6月在巴西里约热内卢召开的首届联合国环境与发展大会上，提交参会各国签署。1994年3月21日《公约》正式生效。

《公约》的主要目标是控制大气温室气体浓度升高，防止由此导致的对自然和人类生态系统带来的不利影响。《公约》还根据大气中温室气体浓度升高主要是发达国家早先排放的结果这一事实，明确规定了发达国家和发展中国家之间负有“共同但有区别的责任”，即各缔约方都有义务采取行动应对气候变暖，但发达国家对此负有历史和现实责任，应承担更多义务；而发展中国家首要任务是发展经济、消除贫困。

1997年通过了《京都议定书》

《公约》虽确定了控制温室气体排放的目标，但没有确定发达国家温室气体量化减排指标。为确保《公约》得到有效实施，1995年在德国柏林召开的《公约》第1次缔约方大会通过了“柏林授权”，决定通过谈判制定一项议定书，主要是确定发达国家2000年后的减排义务和时间表。经过多次谈判，1997年底在日本京都通过了《京都议定书》，首次为39个发达国家规定了一期（2008年-2012年）减排目标，即在他们1990年排放量的基础上平均减少5.2%。同时，为了促使发达国家完成减排目标，还允许发达国家借助三种灵活机制来降低减排成本。此后，各方围绕如何执行《京都议定书》，又展开了一系列谈判，在2001年通过了执行《京都议定书》的一揽子协议，即《马拉喀什协定》。2005年2月16日《京都议定书》（以下简称“议定书”）正式生效。但美国等极少数发达国家以种种理由拒签议定书。

2005年启动了议定书二期谈判

由于议定书只规定了发达国家在2008年-2012年期间的减排任务，2012年后如何减排则需要继续谈判。在发展中国家推动下，2005年底在加拿大蒙特利尔召开的《公约》第11次缔约方大会暨议定书生效后的第1次缔约方会议上，正式启动了2012年后的议定书二期减排谈判，主要是确定2012年后发达国家减排指标和时间表，并建立了议定书二期谈判工作组。但欧洲发达国家以美国、中国等主要排放大国未加入议定书减排为由，对议定书二期减排谈判态度消极，此后的议定书二期减排谈判一直进展缓慢。

2007年确立了“巴厘路线图”谈判

在发展中国家与发达国家就议定书二期减排谈判积极展开的同时，发达国家则积极推动发展中国家参与2012年后的减排。经过艰难谈判，2007年底在印尼巴厘岛召开的《公约》第13次缔约方大会上通过了“巴厘路线图”，各方同意所有发达国家（包括美国）和所有发展中国家应当根据《公约》的规定，共同开展长期合作，应对气候变化，重点就减缓、适应、资金、技术转让等主要方面进行谈判，在2009年底达成一揽子协议，并就此建立了公约长期合作行动谈判工作组。自此，气候谈判进入了议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”阶段。

2009年底产生了《哥本哈根协议》

2008年-2009年间，各方在议定书二期减排谈判工作组和公约长期合作行动谈判工作组下，按照“双轨制”的谈判方式进行了多次艰难谈判，但进展缓慢。到2009年底，当100多个国家首脑史无前例地聚集到丹麦哥本哈根参加《公约》第15次缔约方大会，期待着签署一揽子协议时，终因各方在谁先减排、怎么减、减多少、如何提供资金、转让技术等问题上分歧太大，各方没能就议定书二期减排和“巴厘路线图”中的主要方面达成一揽子协议，只产生了一个没有被缔约方大会通过的《哥本哈根协议》。《协议》虽然没有被缔约方大会通过、也不具有法律效力，但却对2010年后的气候谈判进程产生了重要影响，主要体现在发达国家借此加快了此前由议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”模式合并为一，即“并轨”的步伐。哥本哈根气候大会虽以失败告终，但各方仍同意2010年继续就议定书二期和巴厘路线图涉及的要素进行谈判。

2010年底通过了《坎昆协议》

《哥本哈根协议》虽然没有被缔约方大会通过，但欧美等发达国家在2010年谈判中，则借此公开提出对发展中国家重新分类，重新解释“共同但有区别责任”原则，目的是加快推进议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判的“并轨”，但遭到发展中国家强烈反对。经过多次谈判，在2010年底墨西哥坎昆召开的气候公约第16次缔约方大会上，在玻利维亚强烈反对下，缔约方大会最终强行通过了《坎昆协议》。《坎昆协议》汇集了进入“双轨制”谈判以来的主要共识，总体上还是维护了议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”谈判方式，增强国际社会对联合国多边谈判机制的信心，同意2011年就议定书二期和巴厘路线图所涉要素中未达成共识的部分继续谈判，但《坎昆协议》针对议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判所做决定的内容明显不平衡。发展中国家推进议定书二期减排谈判的难度明显加大，发达国家推进“并轨”的步伐明显加快。

2009年底在丹麦哥本哈根举行的联合国气候变化大会上，必须有具体协议出台，在此之前进行的多轮气候变化谈判将为哥本哈根大会拟定基础文件。2009年2月5日，中国外交部发言人在记者会上说 ，年底在丹麦哥本哈根举行的气候变化大会取得成果的关键在于，有关各方应遵循共同但有区别的责任的原则，在2012年后，发达国家继续率先减排。

根据计划，2008年举行四轮联合国气候变化谈判，四轮分别在泰国曼谷、德国波恩、加纳首都阿克拉和波兰波兹南举行。

2009年3月29日到4月8日，联合国2009年第一次气候变化国际谈判在德国波恩举行，发达国家与发展中国家之间仍然存在很大分歧，谈判未取得实质性进展。2009年还将再举行5次谈判，以便2009年年底的哥本哈根会议取得积极成果。

2009年6月1日至12日，联合国2009年第二次气候变化国际谈判在德国波恩举行，共有来自183个国家的政府、工商业、环保组织和研究机构代表参加，总人数超过4600人。谈判最终形成了一份长达200多页应对全球气候变化新协议草案，这将成为年底哥本哈根大会的基础。

2009年8月10日至14日，联合国2009年第三次气候变化国际谈判会议在德国波恩举行。本次谈判对6月份第二次谈判后形成的文件草案进行了初步磋商，但仍然存在巨大分歧，谈判进展缓慢。

2009年9月28日至10月9日，联合国第四次气候变化谈判会议在泰国曼谷举行。代表们经过两周努力，将200余页的应对气候变化草案文本压缩了一半左右，以便提交哥本哈根大会协商并达成协议。本次谈判在技术层面有所推进，但在政策层面仍缺乏显著进展。

2009年11月2日至6日，联合国第五次联合国气候变化谈判在西班牙巴塞罗那举行。会议在适应气候变化、技术合作、通过保护森林来减排温室气体等方面取得了一定进展，但在两个关键的问题上，即发达国家的中期减排目标问题和用于帮助发展中国家的资金问题，并未取得任何进展。

通往哥本哈根之路——2009年联合国气候谈判在曲折中前进

2010年4月9日至12日，联合国气候变化谈判在德国波恩举行。会议通过了2010年气候谈判的工作计划，就未来谈判的基础和2010年年底墨西哥坎昆会议前增加两次会议达成共识。

2010年5月31日至6月11日，2010年第二轮联合国气候变化谈判在德国波恩举行。各方增进了互信，并在援助资金管理结构等问题上取得进展，但《联合国气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组主席提出的案文草案遭到与会广大发展中国家的严厉批评。

2010年8月2日至6日，联合国2010年第三次气候变化谈判在德国波恩举行。两个特设工作组均形成了新的谈判文本，这样10月份在中国天津举行的第四次谈判将进入逐条谈判阶段，以便为年底举行的坎昆大会做充分准备。

2010年10月4日至9日，2010年第四次联合国气候谈判在中国天津举行。6天时间的600余场谈判增进了各方共识，但并没有换来外界期待的某种协议，分歧仍存。

2011年4月3日至8日，联合国2011年首次气候变化谈判在泰国曼谷举行。会议就2011年内的谈判议程达成一致。

2011年6月6日至17日，2011年联合国气候变化第二轮谈判在德国波恩举行，其主要任务是讨论未来国际气候协议的架构，为11月在南非德班召开的联合国气候变化大会做准备。会议在技术层面取得一定进展，但在《京都议定书》第二承诺期存续等核心问题上依然没有打破僵局。波恩气候谈判引发新一轮较量。

2012年5月14日至25日，2012年联合国首轮气候变化谈判在德国波恩举行。本轮谈判就去年德班气候大会确立的“加强行动德班平台特设工作组”议程达成一致，明确了《京都议定书》第二承诺期相关法律和技术细节，还在长期资金支持等方面取得了进展。

2013年4月29日至5月3日，联合国2013年首轮气候变化谈判在德国波恩举行。与会各方就定于2020年生效的气候变化新协议及2020年之前应对气候变化的行动力度等议题交换了意见，但未达成具体成果。

2013年6月，联合国2013年第二轮气候变化谈判在德国波恩举行。谈判主要内容是一项旨在2020年后贯彻和加强《联合国气候变化框架公约》、减控温室气体排放和应对气候变化的新协议。

2014年3月14日，联合国2014年第一轮气候变化谈判在德国西部城市波恩闭幕。过去5天，各方以非正式磋商形式围绕2015年达成气候变化新协议交换意见。会议决定成立联络组，从下一轮谈判开始，就协议要素、案文表述等具体内容开展正式讨论。

2014年6月4日至15日，联合国2014年第二轮气候谈判在德国波恩举行。主要涉及定于2015年通过的气候变化新协议、各方2020年之后为应对气候变化所作贡献以及2020年之前的行动力度等议题，共有来自182个国家和地区的近1900名代表参加。经过两周讨论，各方就气候变化新协议要素继续凝聚共识，但在发达国家提高减排指标、向发展中国家提供资金技术支持等方面仍有待落实。

2008年以来，各方已经举行了多轮会谈，但在发达国家中期减排目标和用于帮助发展中国家的资金两个问题上，发达国家与发展中国家两大阵营分歧较大。

关于中期减排目标，发展中国家要求发达国家2020年应当在1990年的水平上至少减排40%。目前只有挪威予以承诺，而欧盟仅提出减排20%到30%，日本提出减排25%，美国则只承诺４％左右，且这个目标尚未在美国国会获得通过。美国是唯一未签署《京都议定书》的发达国家。

关于资金问题，欧盟领导人最近达成一致，认为到2020年发展中国家为减少温室气体排放和适应气候变化的灾难性影响每年需要约1000亿欧元资金。但至于欧盟可以承担其中的多少，欧盟领导人没有给出具体数字。美国也始终没有提出一个资金数额。发展中国家对此比较失望。

《联合国气候变化框架公约》秘书处2015年2月26日正式发布了2015年巴黎全球气候变化协定的谈判文本。此文本的公布标志着向年底巴黎会议上达成一项新的全球气候变化协定迈出重要一步。

谈判文本是2月8日至13日在日内瓦举行的联合国气候变化会议上达成的。文本涉及巴黎协定将要包括的一些实质性内容，如减缓、适应、融资、技术和能力建设以及采取行动和支持的透明性。

谈判文本的发布拉开了完成新的全球变化协定谈判的序幕。6月1日至11日，各国谈判代表将汇聚德国波恩，针对谈判文本寻找共同点，并试图弥合分歧，在一些问题上达成共同谅解。此后，仍有两轮正式谈判将要在波恩进行，时间分别是8月31日至9月4日和10月19日至23日。

《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书菲格雷斯对谈判文本的发表表示欢迎。她指出，这将使各国政府尽早研究相关内容。

《联合国气候变化框架公约》于1992年获得通过。为落实《公约》，于1997年又通过了《京都议定书》，并于2005年生效。《议定书》确定了发达国家和转型期国家减少和限制排放温室效应气体的目标。2011年，各缔约国明确表示了在2015年缔结新协定的愿望，以便能在2020年生效。

2009年5月中国提出了《落实巴厘路线图――中国政府关于哥本哈根会议的立场》的文件。

在这份立场文件中，中国政府提出哥本哈根会议应坚持公约和议定书基本框架，严格遵循“巴厘路线图”授权，为确保公约全面、有效和持续实施，就减缓、适应、技术转让、资金支持等问题做出相应安排，并确定发达国家在京都议定书第二期承诺的进一步量化减排目标。

发改委副主任解振华在接受新华社记者专访时表示，哥本哈根会议要取得成功，关键是按“巴厘路线图”的授权进行谈判，核心是坚持“共同但有区别的责任”原则，重点是解决减缓、适应、技术、资金问题。 “中国政府将以建设性和负责任的态度全面参与哥本哈根会议谈判，积极促成会议取得成果。”　解振华说。 在立场文件中，中国政府呼吁应坚持“共同但有区别的责任”和“可持续发展”以及“减缓、适应、技术转让和资金支持同举并重”等原则，要求发达国家大幅度减少排放，同时向发展中国家提供资金、转让技术，在可持续发展的框架下，统筹考虑经济发展、消除贫困、保护气候，实现发展和应对气候变化的双赢，确保发展中国家发展权的实现。 文件强调，哥本哈根会议的目标是在进一步加强《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》全面、有效和持续实施方面取得积极成果，就减缓、适应、技术转让、资金支持做出明确、具体的安排，成立处理适应和技术转让问题的专门机构，建立减缓、适应、技术转让和能力建设基金。 文件指出，哥本哈根会议应紧扣谈判授权，就发达国家在《京都议定书》第二承诺期进一步量化减排指标达成协议，并通过议定书附件B修正案的方式加以确定；议定书确立了发达国家按照“共同但有区别的责任”原则率先减排的具体模式，是实施公约的一项重要法律文件，长期有效，并不因议定书第一承诺期于2010年到期而失效或废止；议定书工作组是落实“巴厘路线图”双轨谈判机制的重要一轨，应尽快完成谈判任务，确保议定书第一、第二承诺期不出现空档。 关于发达国家减排指标，文件认为，发达国家作为整体，到2020年应在1990年基础上至少减排40%。